Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является одним из наиважнейших институтов современного общества. В настоящее время именно оно является единовременно формой самоорганизации граждан и (в ином качестве) составной частью нашего общества. Так же оно служит проявлением публичной власти - инструментом демократического участия граждан в управлении совместными делами, элементом рыночной экономической системы. Местное самоуправление восполняет недочеты рынка в части оказания услуг населению и управлению хозяйственной деятельности.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что  интерес к проблемам управления местной власти не исчезает, а наоборот усиливается, вопросы становления местного самоуправления признаны федеральной властью одной из главных задач государства. Местное самоуправление в Российской Федерации имеет исторические истоки, хотя нынешняя ситуация и отличается от той, что была раньше, но при выборе оптимальной системы организации местного самоуправления не нужно забывать об историческом опыте при формировании нормативно-правовой базы определяющей деятельность органов местной власти.

В настоящее время уже можно оценить фактическую реализацию Федерального закона  «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года, оценить достоинства и недостатки установившейся формы местного самоуправления, представить перспективы развития российской муниципальной системы.

Система органов местного самоуправления описывается в главном законе страны - Конституции РФ и включает в себя список органов местного самоуправления, учреждаемых в каждом муниципальном образовании. Система органов местного самоуправления, как самостоятельный раздел науки муниципального права, разработан сравнительно неплохо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание. Но не все вопросы организации и работы органов местной власти, определения их местоположения и значения в структуре публичной власти изучены всесторонне. Некоторые современные ученые обращают внимание на недочеты, связанные с применением на практике  настоящего законодательства о местном самоуправлении.  

Цель: провести анализ современной российской модели местного самоуправления и выявить специфику и проблемы существующих моделей на территории Красноярского края.

Задачи:

- определить проблемы организации местного самоуправления в современной России

- провести сравнительный анализ подходов и направления в изучении местного самоуправления в РФ

- определить основные принципы действующих моделей местного самоуправления в РФ

- выявить специфику форм организации местного самоуправления и муниципальной власти на территории Красноярского края.

Объект исследования: система и структура местного самоуправления РФ.

Предмет: организация местного самоуправления в Красноярском крае.

Теоретическую основу курсовой работы определяют федеральные, региональные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов местной власти, действующие (и ранее действовавшие) нормативно-правовые акты и другие источники права в Российской Федерации, работы теоретиков и практиков.  Помимо этого, в работе так же были проанализированы учебные пособия, справочники, монографии, периодические издания, которые позволили наиболее разносторонне выяснить заявленную проблему.

Очевидно, что поставленные в работе вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам правового положения местного самоуправления в системе публичной власти, которые рассматриваются  в контексте общих проблем отечественного конституционного и муниципального права в трудах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева,  Д. Л. Златопольского, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Основина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Четвернина, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.

Заметный вклад в разработку теории местного самоуправления внесли А.А. Акмалова, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, М. А. Краснов, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, Е. Е. Некрасов, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, В. В. Пылин, М. И. Семенов, А. А. Сергеев, В. А. Сивицкий, А. Я. Слива, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и др.

В последние годы  появились работы Л. А. Андреевой, Д. А. Баринова, А. С. Борисова, А. Е. Гавришева, О. В. Кудряковой, С. Н. Лопатина по отдельным вопросам правотворчества органов местного самоуправления. 

Методологическую основу исследования составили: общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, историко-юридический и конкретно-социологический.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Становление местного самоуправления в современной России

Новое законодательство о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные финансы были урегулированы отдельным законодательным актом — Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Оставив прежним название основного нормативного документа в сфере местного самоуправления — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — новое законодательство (Федеральный Закон № 131-ФЗ от 06.10.2003) внесло радикальные изменения практически во все аспекты функционирования местной власти. [Конституция РФ, 131-ФЗ, 126-ФЗ]

Основные направления преобразований сводились к следующим:

На всей территории страны в качестве базовой вводилась двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, предусматривалось создание городских округов — одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов;

Перечень вопросов местного значения достаточно существенно сокращался по сравнению с предыдущей редакцией Закона, все полномочия муниципальных образований разделялись между поселенческим и районным уровнем, при этом за муниципальными районами было закреплено решение как вопросов местного значения на межселенных территориях, так и исполнение многих ключевых функций на территории поселений (в частности, связанных с организацией образования и здравоохранения);

Вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

Обеспечивалось более развернутое регулирование и расширялись формы осуществления непосредственной демократии на местном уровне; более детально, по сравнению с предшествующей редакцией закона, была проработана нормативная база территориального общественного самоуправления;

Ужесточались законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусматривалось наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации; как правило, запрещалось совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, жестко регулировалась численность местных депутатов и т.п.;

Ограничивался перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

За муниципальными образованиями на постоянной основе закреплялись доходные источники; принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам были детально урегулированы федеральным законодательством;

Вводилось более развернутое регулирование межмуниципального сотрудничества, направленное как на более активное использование данного инструмента в организации решения вопросов местного значения, так и на унификацию его форм [Кодина Е.А.: С.18]

Нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов [Буксман А.Э.: С.30]

Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений.

Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач.

Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически — пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная — применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.

В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе — это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо — закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования. [Ерошин А.П.: С.618]