Файл: Правовое регулирование лицензирования.pdf

На первом этапе постановка проблемы концентрировала внимание на изменение процедур государствен­ного регулирования экономики и предполагала принятие важных законов прямого действия, которые долж­ны были остановить нарастающий поток ведомственного нормотворчества, ухудшающего условия ведения хозяйственной деятельности.^[14]

В целях ограничения наиболее явных форм бюрократического произвола в 2001 году был принят Феде­ральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон 2001 года), предусматривающий весьма существенное сокращение лицензируемых видов деятельности (до 120 видов).

Позитивные новации Закона 2001 года также были связаны с введением единого упрощенного порядка лицензирования большинства видов деятельности на всей территории России. Кроме того, были установле­ны: исчерпывающий перечень документов, требующихся для получения лицензии; единые фиксированные ставки лицензионных сборов; единый порядок определения срока действия лицензии, при этом нижний пре­дел этого срока увеличивался с 3 до 5 лет.

Помимо перечисленного, Законом 2001 года был определен исчерпывающий перечень оснований для от­каза в предоставлении лицензии и введен порядок судебного аннулирования, что исключило возможность аннулирования лицензий лицензирующими органами.^[15]

Между тем часть проблем в сфере лицензирования так и осталась нерешенной. Так, в законодательных актах, устанавливающих особый порядок лицензирования отдельных видов деятельности, содержались нормы, приводящие к неоднозначности их правоприменения. В частности, в специальных законах, регла­ментирующих порядок лицензирования, не содержались исчерпывающие перечни лицензируемых видов де­ятельности, а также отсутствовали требования об установлении таких перечней. Кроме этого, не были четко установлены и закреплены лицензионные требования и условия, соблюдение которых являлось обязатель­ным условием при осуществлении конкретной деятельности.

Одна из серьезных проблем была связана с отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих порядок лицензирования некоторых видов деятельности или содержащих нормы, вступающие в противоре­чие с действующим законодательством (к примеру, А.И. Балашов указывает, что ^[16]в области использования атомной энергии одновремен­но действовало три нормативных правовых акта, устанавливающих три различных перечня лицензируемых видов деятельности).

---

В некоторых случаях нарушался принцип лицензирования «один вид деятельности - одна лицензия». Данное обстоятельство было вызвано отсутствием в законодательстве четких определений ряда лицензиру­емых видов деятельности, что, в свою очередь, приводило к необходимости получения при осуществлении одного вида деятельности нескольких лицензий. В определенном смысле наименование многих видов дея­тельности затрудняло принятие решения о необходимости лицензирования той или иной деятельности. Наглядным примером данного высказывания может служить лицензирование заготовки, переработки и реа­лизации лома черных и цветных металлов. Наименование указанного вида деятельности не дает четкого по­нятия, что подлежит лицензированию - совокупность перечисленных действий или каждое в отдельности.

Сложившаяся ситуация привела к необходимости основательного реформирования института лицензирова­ния, следствием которого явилась разработка и принятие нового базового нормативного правового акта - Феде­рального закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон 2011 года).

Одно из ключевых и наиболее значимых для практической деятельности хозяйствующих субъектов изме­нений законодательства коснулось перечня лицензируемых видов деятельности, который был существенно со­кращен. В первичной редакции Закона 2011 года лицензированию подлежало всего 49 видов деятельности. Но, несмотря на декларируемый курс Правительства Российской Федерации по сокращению перечня видов лицен­зируемой деятельности, уже в июле 2012 года был принят Федеральный закон № 133-ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты, дополнивший указанный перечень деятельностью, связанной с обраще­нием взрывчатых материалов промышленного назначения.

Таким образом, в настоящее время Закон 2011 года закрепляет 50 видов деятельности, на которые требуется получений соответствующих лицензий.

Нововведения затронули также сроки и порядок действия лицензии. Действие лицензии стало бессроч­ным, но при этом за лицензиатом сохранилось право подачи заявления о прекращении ее действия.

Законодательные новеллы затронули также полномочия Правительства Российской Федерации и лицензиру­ющих органов. В соответствии с Законом 2011 года Правительство Российской Федерации дополнительно полу­чило право утверждать: порядок представления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов; типовую форму лицензии; показатели мониторинга эффективности лицензирования и порядок про­ведения такого мониторинга; порядок подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.^[17]

---

2.2. Критерии, задачи и цели лицензирования

Вопрос сочетания публичного и частного интересов в экономической сфере является чрезвычайно акту­альным для современной действительности.

Конституция Российской Федерации (Конституция РФ) закрепляет двойственный подход к экономи­ческой свободе. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 34 свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности является одной из провозглашенных свобод человека и гражданина. Вместе с тем Основной Закон предусматривает и возмож­ность ограничения основных прав и свобод (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

И.В. Данилова утверждает, что одним из распространенных способов государственного воздействия на регулирование экономических отношений, являющимся прямым ограничением конституционных прав и свобод в предпринимательской сфере, является лицензирование.

По своей сути оно представляет собой разрешение государства (или уполномоченных им субъектов) осуществлять определенную деятельность (действия). В настоящее время лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в соответствии с положениями ряда федеральных законов. Лицензирование 50 видов деятельности регулируется Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании).

Кроме того, лицензирование в 11 сферах (более 90 видов деятельности) осуществляется в порядке, уста­новленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах.^[18]

Для чего же столь существенное количество видов деятельности подлежит лицензированию? Каковы це­ли такого государственного вмешательства в экономическую сферу?

Для раскрытия указанных вопросов, прежде всего, представляется целесообразным сказать, что цели иг­рают важную роль в процессе правового регулирования: отражая злободневные общественные потребности и стремления, они показывают значение и смысл самого существования юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики конкретного государства.

Видимо, именно по этой причине в действующем лицензионном законодательстве целям лицензирова­ния уделено особое внимание. Они впервые были определены в Законе о лицензировании, причем исчерпы­вающим образом.

---

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о лицензировании отдельные виды деятельности подлежат лицензированию в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридиче­скими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. При этом осуществ­ление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях законом не допускается.^[19]

По мнению Г.И. Колесник, нормативное закрепление целей лицензирования оказывает благотворное влияние на укрепление основ конституционного строя России. Для аргументации данного высказывания рассмотрим, как провозглашенные цели осуществления лицензирования коррелируют с конституционными положениями.

Предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни и здоровью граждан как цель лицензирова­ния неотъемлемо связано с положениями главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ.

В нашей стране признаются и гарантируются со стороны государства права и свободы человека и граж­данина (ст. 17; ч. 1 ст. 45 Конституции РФ). Согласно ст. 18 Основного Закона смысл, содержание и приме­нение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления опреде­ляются правами и свободами человека и гражданина и обеспечиваются правосудием. Таким образом, права и свободы человека и гражданина являются приоритетными и выступают критерием для определения кон­ституционности деятельности всех ветвей власти.

Проанализировав закрепленный в ст. 12 Закона о лицензировании перечень видов деятельности, подле­жащих лицензированию, можно сделать вывод о том, что значительное число видов деятельности может со­здавать угрозу жизни, здоровью и правам людей (например: медицинская деятельность; деятельность по производству лекарственных средств; эксплуатация химически опасных производственных объектов; деятельность по разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных тех­нических средств, предназначенных для негласного получения информации, и прочее).^[20]

Конституцией РФ закреплены основные права и свободы, в том числе самое главное право человека -право на жизнь (ч. 1 ст. 20). Наряду с жизнью человека, его здоровье также находится под охраной государ­ства. В России охраняются труд и здоровье людей (ч. 2 ст. 7). Конституционно закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41).

---

Право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных и благопри­ятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи. Государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, возраста, национальности, языка, наличия заболеваний, происхож­дения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, при­надлежности к общественным объединениям и от других обстоятельств. Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний.

Учитывая изложенное, представляется, что обеспечение соблюдения прав, законных интересов, жизни и здоровья граждан является первостепенной целью лицензирования отдельных видов деятельности.

Осуществление лицензирования в целях предотвращения ущерба окружающей среде взаимосвязано с положениями Конституции РФ о закреплении права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуще­ству экологическим правонарушением (ст. 42).

Предотвращение ущерба объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России как одна из целей лицензирования корреспондирует с положениями ч. 3 ст. 44 Конституции РФ, закрепляющими право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в целях предотвращения ущерба обороне и безопасности государства исходит из положения ч. 3 ст. 4 Основного Закона, относящего к одной из основ кон­ституционного строя обеспечение Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории.^[21]

Таким образом, регулируя участие и деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимате­лей в определенных видах деятельности, государство создает необходимые для обороны страны условия и тем самым влияет на повышение уровня своей защищенности от внутренних и внешних угроз.

1 сентября 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», направленный на введение лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами.

---