Файл: Право государственной и муниципальной собственности в РФ.pdf

В юридической литературе советского периода велась довольно активная дискуссия относительно понятия права собственности, преимущественно в субъективном смысле. Так, А.В. Венедиктов определил право собственности как «право владельца использовать средства производства своей властью и в своем интересе на основании господствующей в данном обществе системы классовых отношений», учитывая при этом, что правомочия владения, пользования и распоряжения не исчерпывают права собственности лица. В.С. Иоффе фактически поддержал данное определение А.В. Венедиктова, дополнив его ссылкой на триаду правомочий собственника. Характерной особенностью для многих определений было акцентирование внимания на тезисе об осуществлении права собственности в своем интересе. Однако такой подход к определению права собственности разделялся не всеми учеными. В частности, обращалось внимание на то, что право собственности может осуществляться собственником также не в своем интересе или право на имущество «в своем интересе могут осуществлять лица, которые не являются собственниками (наниматели имущества)».

По содержанию право государственной и муниципальной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке могут самостоятельно устанавливать для себя правила поведения как собственника. Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации. Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

1.3 Осуществление права государственной и муниципальной собственности

Под осуществлением права государственной и муниципальной собственности понимают обусловленную собственником и обеспеченную системой гарантий реализацию конкретных возможностей, представляющих собой содержание права собственности.

Как показано выше, собственнику принадлежит право владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом. Он несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (в соответствии со ст. 210 ГК РФ). Собственник может совершать любые действия в отношении своего имущества, не противоречащие закону, не нарушающие права и интересы других лиц (в соответствии со ст. 209 ГК РФ). Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник (в соответствии со ст. 211 ГК РФ).

Право государственной и муниципальной собственности осуществляется различными способами: путем заключения различного рода сделок и договоров; путем приватизации государственных и муниципальных предприятий; путем делегирования права хозяйственного ведения и оперативного управления. При этом в процессе осуществления права государственной и муниципальной собственности применяются разнообразные процедуры, к числу которых относят учетные, оценочные и контрольные процедуры в отношении объектов права государственной и муниципальной собственности. Рассмотрим их сущность.

Учетные процедуры представляют собой опосредованную форму контроля за осуществлением органом исполнительной власти, публичной или частной коммерческой организацией правомочий владения, пользования или распоряжения государственным или муниципальным имуществом. Учетные процедуры включают сбор, аналитическую обработку (в том числе экспертизу) сведений о публичном имуществе, а также использование таких сведений государственным органом (организацией) или субъектом частного права. Считается, что учетные процедуры тесно связаны с осуществлением регистрационных и иных публичных разрешительных процедур, отнесенных к ведению органа исполнительной власти, например, ведением такими органами реестров, кадастров, регистров объектов недвижимости. Такие процедуры хотя и не относятся непосредственно к учетным процедурам, но определяют содержание учетных полномочий и методы их осуществления.

Важнейшим цивилистическим предназначением учетных процедур является легитимизация имущественных правомочий. Органы исполнительной власти, муниципальные и иные публичные органы и организации вправе осуществлять возложенные на них правомочия по распоряжению публичным имуществом только после завершения установленных учетных процедур. Внесение записи в соответствующий реестр государственного, муниципального имущества не только подтверждает правомерность имущественного статуса правообладателя, но и наделяет его новым правомочием совершения сделок с публичным объектом недвижимости или с движимым имуществом. Таким образом, закрепление за органом, организацией государственного, муниципального имущества по праву хозяйственного ведения, оперативного управления или в соответствии с иным вещным правом не влечет правовых последствий, связанных с управлением имуществом, цивилистические последствия всегда обусловлены завершением административных учетных процедур. Государственный орган и находящиеся в его ведении публичные коммерческие организации, бюджетные или автономные учреждения наделяются гражданской правоспособностью только после завершения исполнения публичных обязанностей, обусловленных государственной регистрацией, лицензированием и учетом соответствующего имущественного объекта.

Возникновению административной правоспособности всегда предшествует наделение публичного органа, организации гражданской правоспособностью. Возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, обязанностей по распоряжению объектом публичного имущества обусловлены властными полномочиями органа исполнительной власти, распорядительного муниципального органа. Имущественные отношения в этих случаях регулируются административным предписанием лицензирующего, регистрационного, учетного органов, определяющим содержание соответствующей публичной процедуры, - лицензионного контроля, учетных процедур и др. Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением публичным имуществом, определяются административным законодательством, нормы ГК РФ и иное федеральное законодательство применяются только в случаях, предусмотренных публичным предписанием. Таким образом, исполнение правообладателем учетных обязанностей является необходимой предпосылкой наделения его имущественными правомочиями.

Следующим аспектом осуществления права государственной и муниципальной собственности выступают оценочные процедуры. Оценка объектов права государственной и муниципальной собственности производится в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности, включающим Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и ряд Постановлений Правительства РФ, регулирующие оценочную деятельность.

Превентивная стадия включает процедуры, предшествующие проведению оценки, и собственно оценочную деятельность. Оценка проводится в соответствии с договором, которым должны быть определены объект оценки, способ оценки, стандарты оценочной деятельности и иные реквизиты. Обязательные требования к проведению оценочной деятельности установлены федеральными стандартами оценки, утверждаемыми Минэкономразвития России. Разработка проектов федеральных стандартов осуществляется саморегулируемыми организациями оценщиков, входящими в состав национального совета по оценочной деятельности, представляющего интересы оценщиков во взаимоотношениях с Минэкономразвития России. Федеральными стандартами устанавливаются предпосылки проведения оценочной деятельности30, цели её проведения, порядок использования результатов оценки, стоимостные критерии проведения оценки и иные обязательные требования.

Стадия публичной регламентации оценочной деятельности включает административные процедуры нормативно-правового регулирования, контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и применения санкций к таким организациям и их должностным лицам, виновным в неисполнении обязанностей, установленных федеральным законодательством об оценочной деятельности.

Полномочиями в области нормативно-правового регулирования оценочной деятельности наделены федеральное Правительство РФ и правомоченные им федеральные органы исполнительной власти. Первичным действием в сфере правовой регламентации является определение статуса таких органов, в том числе установление объема компетенции таких органов и форм их властной деятельности. К органам, управомоченным Правительством РФ, относятся:

Минэкономразвития России, осуществляющее нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности. Помимо рассмотренных выше федеральных стандартов оценки, Минэкономразвития России принимает также нормативные правовые акты, устанавливающие порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации оценщиков и использования информации реестра;

Росимущество, наделенное правомочиями по ведению указанного реестра и осуществлению надзора за выполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований, установленных федеральным законодательством об оценочной деятельности.

Подводя итог исследования процедур осуществления права государственной и муниципальной собственности, следует сделать выводы, что от имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника уполномочены осуществлять органы государственной власти, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами, - специальные государственные органы, органы местного самоуправления. Права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в определенных случаях, предусмотренных законами и иными нормативными актами (в частности, уставами муниципальных образований), - специальные государственные органы.

2. Субъекты и объекты права государственной и муниципальной собственности

2.1 Субъекты права собственности

История развития законодательства об участии публично-правовых образований в гражданском обороте свидетельствует о том, что государство было исторически первым коллективным субъектом, наделенным свойством юридической личности в гражданском обороте, и не являлось при этом разновидностью юридического лица, как утверждается в некоторых современных исследованиях.

Становление социально ориентированной рыночной экономики в Российской Федерации и уход от советской бюрократической парадигмы государственного управления предопределяет потребность в фундаментальном пересмотре теоретико-методологического обеспечения процессов управления государственной и муниципальной собственностью.

Исследование характерных особенностей государства как субъекта права собственности необходимо с точки зрения нескольких причин. Прежде всего, следует отметить, что являясь одним из основных институтов, формирующих правовую основу управления в данной сфере, институт государственной собственности и в настоящее время требует своего научного осмысления. В этом контексте особую важность приобретает вопрос оптимального сбалансирования гарантированных современным законодательством Российской Федерации форм права собственности, ведь, как показал исторический опыт развития Советского государства, господство государственной формы собственности в сочетании с весьма неэффективными механизмами управления вызвали не только экономическую стагнацию государства, но и привели к ее разрушению. Подобный негативный опыт является весьма важным для современного Российского государства, поскольку он четко подчеркивает необходимость коренного переосмысления проблем управления государственной собственностью в контексте новых вызовов, которые ставит перед Россией современный глобализирующийся мир. Кроме того, на уровне общественного сознания является укоренившимся восприятие государственной собственности как «ничейного имущества», чему в определенной степени потворствует и отечественный законодатель.

В связи с этим существенно осложняется весь процесс управления государственным имуществом, поскольку последнее воспринимается гражданами не столько как основа общего благосостояния всего общества, а лишь как средство удовлетворения узких корпоративных или индивидуальных потребностей. В-третьих, следует отметить, что правовая институционализация отношений в сфере государственного управления является важным шагом на пути повышения уровня управляемости общественными процессами, что, в свою очередь, способствует их стабилизации и оптимизации (включая и такую важную сферу, как соотношение и взаимодействие государства и общества).

В связи с этим развитие и совершенствование правовых институтов, которые непосредственно относятся к системам управления государственным имуществом (среди них одно из центральных мест занимает институт государственной собственности), следует толковать не только в контексте развития системы управления государственным имуществом, но и на более общем уровне - как весомый шаг в направлении развития всей системы государственного управления в России.