Файл: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и их реализация в российском законодательстве (Общие положения противодействия коррупции).pdf

2. Постоянный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления;

3. Жесткая подотчетность имеющих властные полномочия лиц перед действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности независимо от высоты их общественного статуса.

Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против коррупции 09.12.2003, ратифицировав ее в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2006 № 40‑ФЗ. Однако из этого отнюдь не следует, что все меры, перечисленные в Конвенции, были приняты единоразово (например, в виде федерального закона, который бы вносил изменения в другие законы и подзаконные акты с целью приведения их в соответствие с нормами Конвенции).

Рассмотрим самые значимые меры противодействия коррупции, которые, на наш взгляд, должны быть имплементированы в российское административное право.

Что касается органа, ответственного за проведение антикоррупционной политики, таковой в России был создан еще до ратификации названной Конвенции. Указом Президента РФ от 24.11.2003 № 1384 (т. е. еще до подписания Конвенции) был образован Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией.

В Указе было особо отмечено, что, помимо совершенствования государственной антикоррупционной политики на всех уровнях, он был призван искоренять злоупотребления должностным положением и обеспечивать соблюдение норм служебной этики государственными служащими.

Что касается кодексов или стандартов поведения для публичных должностных лиц, решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 23.12.2010 (протокол № 21) был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, ставший основой для разработки соответствующих кодексов государственными органами, а также органами местного самоуправления.

В числе мер Типового кодекса значились как меры чисто этического плана (проявление корректности, внимательности, беспристрастности), так и меры, относящиеся к соблюдению внутренних регламентов государственного органа (например, касающиеся публичных выступлений), и антикоррупционные меры (в частности, четко прописанный запрет на использование служебного положения при решении личных вопросов, а также обязательство не допускать конфликта интересов, а в случае возникновения оного - немедленно принимать меры по его урегулированию). Для повышения финансовой прозрачности деятельности публичных должностных лиц в 2009 г. указами Президента РФ были определены перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей^[14], а также порядок представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера^[15].

Существенные меры были приняты для повышения прозрачности организации процесса государственных закупок - введен Федеральный закон от 05.04.2013 № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в который впоследствии неоднократно вносились поправки. Однако и в первоначальном виде Закон был практически революционным - для информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создавалась и велась единая информационная система, в контрактной системе был организован электронный документооборот, регламентировались различные способы определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей (в том числе через электронные аукционы и запросы котировок в электронной форме) и т.д.

Основными принципами контрактной системы провозглашались в числе прочих открытость, прозрачность, обеспечение конкуренции и профессионализм заказчика. Между тем остаются и некоторые проблемные области, где существующие административно-правовые подходы представляются недостаточными для снижения рисков коррупции, — это, например, механизмы повышения прозрачности деятельности публичной администрации, в том числе процессов принятия решений (варьируется в различных федеральных органах исполнительной власти). «Болевой точкой» остается вопрос о размерах оклада для государственных должностей, связанных с высоким уровнем коррупционного риска.

Оценка коррупционных рисков как основа для приоритизации антикоррупционной деятельности и разработки административно-правовых мер для наиболее коррупциогенных функций федеральных органов исполнительной власти. Ни одна из рассмотренных конвенций не построена на оценке коррупционных рисков.

В настоящее же время важность проведения системной оценки коррупционных рисков и выявления, например, наиболее коррупциогенных функций государственного органа все чаще рассматривается как необходимая основа для разработки любой антикоррупционной программы, поскольку позволяет четче и логичнее ее приоритизировать и вырабатывать административно-правовые подходы, таргетированные именно на снижение коррупционных рисков там, где они наиболее высоки. Однако для оценки рисков коррупции и выявления наиболее коррупционно опасных функций федеральных органов исполнительной власти в зависимости от конкретных сфер их деятельности необходимы объективные критерии, по которым можно будет проводить сопоставление и ранжировать отрасли, виды деятельности и отдельные функции по степени коррупционной опасности.

Попытки выделить и обосновать перечень таких критериев пока немногочисленны в российской науке. На этом фоне выделяется работа группы российских ученых-юристов, предложивших при оценке рисков обращать внимание на четыре дополнительных критерия: «наличие ресурса, ради доступа к которому может осуществляться коррупционный сговор; наличие интереса, который является движущей силой деятельности участников потенциальных коррупционных действий; возможный ущерб, который может нанести интересам государства, общества и личности коррупционное поведение работника, замещающего соответствующую должность; наличие полномочий по принятию решения относительно ресурса, ради доступа к которому может осуществляться коррупционный сговор»^[16].

Перечень, предложенный Л. В. Андриченко, Е. Е. Никитиной и Е. И. Спектор, представляет собой не набор коррупционно-опасных функций, а именно набор критериев для оценки риска коррупции, и в этом его несомненная практическая ценность. Особенно важным для России как страны, богатой самыми разнообразными ресурсами, представляется первый критерий, означающий, что в зоне высокого риска находятся ресурсодобывающие отрасли (разумеется, авторы перечня использовали термин «ресурс» в более широком смысле, однако нам представляется важным обратить особое внимание именно на один конкретный тип - природные ресурсы).

В оценке коррупционных рисков различных функций федеральных органов исполнительной власти международно-правовые подходы уже вряд ли смогут быть полезными, поскольку структура рисков будет очень сильно различаться в зависимости от деятельности этих органов. В какой-то степени для федеральных органов исполнительной власти представляются применимыми 10 антикоррупционных принципов для государственных предприятий, разработанных для снижения рисков коррупции и повышения прозрачности деятельности государственных предприятий организацией «Transparency International»:

1) работать в соответствии с высочайшими стандартами этики и добросовестности;

2) обеспечивать использование наилучших управленческих практик и контроль антикоррупционной программы;

3) соблюдать подотчетность акционерам/совладельцам предприятия за счет прозрачности и публичной отчетности;

4) обеспечить поддержку антикоррупционной программы со стороны кадровой политики и регламентов;

5) разработать антикоррупционную программу, основанную на тщательной оценке рисков;

6) внедрить детально проработанные меры и процедуры для противодействия ключевым коррупционным рискам;

7) выстраивать отношения с третьими сторонами таким образом, чтобы гарантировать, что они соответствуют антикоррупционному стандарту, эквивалентному стандарту государственного предприятия;

8) использовать общение и обучение для встраивания антикоррупционной программы во все процессы на государственном предприятии;

9) обеспечить безопасные и доступные каналы информирования о возможных, готовящихся или уже произошедших проявлениях коррупции;

10) осуществлять мониторинг, оценивать и постоянно улучшать реализацию антикоррупционной программы.

Значимость этих принципов в контексте настоящего исследования заключается в пятом принципе, провозглашающем, что любая государственная антикоррупционная программа должна быть основана на тщательной оценке рисков. Добавим к этому, что ко времени появления 10 принципов стало очевидно, что перечень административно-правовых мер и процедур для снижения рисков коррупции должен включать набор общих антикоррупционных мер контроля, применимых ко всем формам риска коррупции, а также ряд специализированных мер и процедур, направленных на конкретные транзакционные или функциональные риски.

Тем не менее, повторимся, что в оценке коррупционных рисков различных функций федеральных органов исполнительной власти международно-правовые подходы уже вряд ли смогут быть полезными, поскольку структура рисков будет очень сильно различаться в зависимости от деятельности этих органов. Следовательно, для выявления таких конкретных рисков необходима разработка соответствующей методологии. В Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. появляется поручение Правительству РФ «организовать систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками»^[17].

В 2013 г. Министерство труда и социальной защиты РФ письмом от 22.07.2013 № 18-0/10/2-407746, а затем в 2014 г. новым письмом от 25.12.2014 № 18-0/10/13-8980 разослало федеральным органам Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций, которые были рекомендованы этим органам для практического использования. Рекомендации включали шесть общих мероприятий, основную смысловую нагрузку несли три из них: выявление коррупционно опасных функций и оценка коррупционных рисков при их реализации (по сути, эти два мероприятия составляли одно целое - необходимо оценить коррупционный риск для каждой функции, чтобы затем выявить функции с наибольшим риском), а также мониторинг деятельности работников, чьи должностные функции связаны с коррупционными рисками.

На основе первых двух мероприятий предполагалось впоследствии сформировать общий перечень функций федеральной государственной службы и государственных корпораций с наиболее высоким риском коррупции, а также аналогичный список должностей.

Интересно, что определение понятия «коррупционные риски» в Методических рекомендациях, полностью посвященных оценке этих рисков, не дается (определены лишь «коррупция» и «коррупциогенные факторы»). Имеется лишь описание процесса оценки коррупционных рисков, которая заключается «в выявлении условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными (трудовыми) обязанностями в целях получения как для должностных лиц, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства» (п. 10).

В пункте 5 Методических рекомендаций утверждается: «К коррупционно опасным функциям может быть отнесено осуществление функций по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг, а также разрешительных, регистрационных функций».

Однако не указаны ни основание, по которому выбраны именно эти функции и только они, ни методика и критерий отбора. В пункте 6 Методических рекомендаций представлен более подробный перечень коррупционно опасных функций, на которые адресатам письма рекомендуется обратить особое внимание (продажа федерального имущества, проведение государственной экспертизы и т. д. — всего 16 пунктов).

Здесь уже сами составители подчеркивают, что список не является исчерпывающим. И действительно, дальнейшее его продолжение потребовало бы такого уровня детализации, которое предполагает глубокое знание специфики всех аспектов деятельности того или иного государственного органа, необходимое для оценки коррупционных рисков всех выполняемых ими функций. Между тем коррупционные риски могут иметь значительную специфику для предприятий (как государственных, так и частных) в зависимости от отрасли, в которой они работают. Даже если такие риски могут быть отнесены к одной из категорий, представленных в перечнях выше, административно-правовые подходы к их снижению будут сильно различаться для сходных рисков в разных отраслях административной и экономической деятельности.

Именно исследование отраслевых коррупционных рисков, выявление специфичных для тех или иных отраслей функций и операций, имеющих наибольший коррупционный риск, представляется чрезвычайно перспективным и практически значимым направлением, которое позволит получить более системную и детализированную «карту коррупционных рисков» в отраслях и, соответственно, выработать более совершенные административно-правовые подходы к их снижению.