Файл: Государственное  регулирование  конкуренции и ограничения монополистической деятельности.pdf

Эффективность применения существующего закона «О защите конкуренции» сдерживается рядом обстоятельств. Прежде всего, это связано с тем, что депутаты Государственной Думы Российской Федерации очень часто вносят изменения и дополнения в текст закона. Так с июля 2006г. по август 2014г. текст закона подвергался изменениям и дополнениям 27 раз, что естественно вызвало и вызывает трудности в его применении. Законы, затрагивающие интересы государства и общества, должны быть консервативны и неизменны в течение длительного времени. Любые изменения в законе влекут за собой изменения в подзаконных нормативных актах, вынуждают специалистов антимонопольных органов и сотрудников хозяйствующих субъектов тратить дополнительное время на их изучение, влияют на процессы обжалования действий участников рыночных отношений и решений антимонопольных органов^[17].

Некоторые изменения в законе направлены на либерализацию экономических отношений и снятие ограничений для бизнеса, что, безусловно, необходимо^[18]. Так, с 2014г. отменено обязательное уведомление антимонопольного органа о сделках и иных действиях, предусмотренных ст. 30 закона «О защите конкуренции». Ранее действовавшая процедура подачи уведомлений была довольно трудоёмкой и отнимала много времени как у участников сделок, так и у сотрудников антимонопольных органов. Кроме того, за несвоевременную подачу уведомлений в срок до 45 суток со дня совершения сделки наступала административная ответственность. Хотя закон и предусматривал, что по результатам рассмотрения уведомлений о совершенных сделках антимонопольный орган мог выдавать обязательное для исполнение предписание, направленное на обеспечение конкуренции, вплоть до аннулирования ранее заключенных сделок, на практике случаи принятия таких действий со стороны антимонопольного органа были крайне редки^[19].

Весьма позитивным следует признать увеличение в декабре 2011 г. так называемых «пороговых» значений стоимости активов или сумм выручки лиц, участвующих в процессах концентрации. Так, предварительное согласие антимонопольного органа на совершение сделок по созданию и присоединению коммерческих организаций, приобретение более 25 % голосующих акций в уставном капитале хозяйственных обществ требуется только в тех случаях, если стоимость активов лиц, участвующих в сделках, превышает семь миллиардов рублей (ранее это значение составляло три миллиарда рублей) или их суммарная выручка превышает десять миллиардов рублей (ранее было шесть миллиардов рублей). Такое существенно увеличение пороговых значений фактически выводит малые и средние предприятия из зоны внимания антимонопольных органов при совершении сделок с их активами^[20].

Вместе с тем, закон «О защите конкуренции» в статьях 27 и 28 предусматривает, что предварительный антимонопольный контроль за сделками и активами хозяйствующих субъектов сохраняется независимо от суммы активов или величины выручки в отношении лиц, включенных в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 %. Сложившаяся практика формирования такого реестра весьма несовершенна^[21]. Единственным критерием включения предприятия в реестр является доля его выручки в общем объеме продаж в определенных границах рынка. Отсутствие четких критериев определения продуктовых и географических границ рынка, недостаток полной и достоверной информации о фактических объемах продаж приводит к тому, что включение в реестр осуществляется, исходя из субъективных представлений сотрудников антимонопольного органа о положении дел в отдельных территориях и населённых пунктах. Согласно существующему положению и сложившейся практике, в реестр можно включать даже малое предприятие, если оно действует в границах одного населённого пункта, независимо от наличия потенциальных возможностей выхода на этот рынок иным участникам. Так, индивидуальный предприниматель, владеющий в небольшом населенном пункте магазином или ремонтной мастерской, может быть включен в реестр как имеющий долю более 35 % в границах данного населенного пункта.

Существующий в настоящее время реестр, особенно его региональная часть, очень обширен, насчитывает сотни хозяйствующих субъектов, большая часть которых относится к субъектам малого предпринимательства и действующих на территории одного населённого пункта. Согласно действующим в настоящее время правилам все сделки с активами и имуществом таких лиц подлежат антимонопольному контролю. Результатом такого контроля может являться запрет на осуществление сделок по продаже имущества, долей в уставном капитале, слияния или присоединения к другой организации. Тем самым существенно ограничивается хозяйственная самостоятельность участников рыночных отношений. Состав реестра пересматривается крайне редко, что приводит к искаженным результатам^[22]. Так, например, с момента включения какого-либо участника в реестр на рынке произошли изменения как по количеству участников, так и по объёму продаж. Фактически доля такого участника уже будет меньше 35 %. Но если изменения в реестр не внесены, то такой участник все ещё будет под контролем антимонопольных органов по всем направлениям его деятельности^[23].

Другой важнейшей проблемой формирования реестра является то, что в современных условиях ни один государственный орган (ни органы статистики, ни налоговые органы, ни антимонопольные органы) не располагают полной и достоверной информацией о количестве фактически действующих участникам на рынке, включая индивидуальных предпринимателей и лиц самозанятых тем или иным делом, об объёмах их фактической выручки, то есть фактическим объёмом рынка. За счет этого имеет место искажённая статистическая и иная отчетность о параметрах рынка, что приводит к неточным значениям доли каждого участника в соответствующих границах рынка^[24].

В целях исключения субъективного подхода к формированию реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определённого товара в размере более 35 %, дальнейшей либерализации антимонопольного законодательства, снятия существенных барьеров для развития малого и среднего предпринимательства целесообразно отменить ведение указанного реестра и, соответственно, исключить из текста закона «О защите конкуренции» соблюдение ограничений, установленных для лиц, включённых в реестр^[25].

Много проблем при применении антимонопольного законодательства возникает с установлением доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке. Понятие доминирующего положения хозяйствующего субъекта и основополагающие принципы его установления определены в ст. 5 закона «О защите конкуренции» ^[26]. Положение субъекта на товарном рынке определяется по результатам проведения анализа и оценки состояния конкуренции этого рынка. Такая работа проводится в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденном приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220, и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, утверждённым приказом ФАС России от 17 января 2007г. № 5.

Согласно указанным документам доминирующее положение хозяйствующего субъекта устанавливается по его доле в общем объёме реализации соответствующего товара в определённых географических границах^[27]. Если расчётная величина этого показателя превышает 50 %, то хозяйствующий субъект занимает доминирующее положение и на его действия в полной мере распространяются запреты и ограничения, предусмотренные ст. 10 закона «О защите конкуренции». По сложившейся практике нарушения этой статьи являются наиболее распространёнными. Так, в 2012 в Российской Федерации по этой статье было возбуждено 2 274 дела, в 2013 г. 2 401 дело. Право устанавливать доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке и, соответственно, право возбуждать дела о нарушении антимонопольного законодательства предоставлено антимонопольным органам^[28]. При возбуждении дела ключевым моментом является правильное установление положения хозяйствующего субъекта на рынке. Если согласно расчетам антимонопольного органа доля субъекта в определенных границах превышает 50 %, то имеются основания для возбуждения и рассмотрения в отношении него дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства^[29]. Однако, в условиях недостатка полной и достоверной информации о положении дел на рынке, субъективного мнения специалиста антимонопольного органа о наличии или отсутствии барьеров для перемещения товаров и об их взаимозаменяемости решение о признании положения хозяйствующего субъекта в определенных границах рынка доминирующим не будет однозначно обоснованным. Такое решение может быть обжаловано в арбитражном суде и при его удовлетворении дело о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденное по признакам злоупотребления доминирующим положением на рынке, в отношении такого хозяйствующего субъекта не может быть рассмотрено^[30].

Для недопущения подобных ситуаций сотрудники антимонопольных органов при проведении анализа товарных рынков и установления положения хозяйствующих субъектов на рынке должны в обязательном порядке использовать различные источники получения максимально полной и достоверной информации о положении дел на товарных рынках, включая проведение собственных обследований, и объективно оценивать возможности для свободного перемещения товаров, расширения географических границ рынка, потенциального выхода на рынок новых участников. За счет такой серьёзной аналитической работы возможно значительное сокращение количества возбуждаемых антимонопольными органами дел в отношении хозяйствующих субъектов и снижения тем самым административного давления на бизнес^[31]. Большая часть споров между хозяйствующими субъектами в части их взаимоотношений по бизнесу должны разрешаться не антимонопольными органами, а арбитражными судами^[32].

Весьма несовершенной следует признать процедуру подачи заявлений в антимонопольный орган по вопросам пресечения возможных злоупотреблений хозяйствующими субъектами своим положением на товарном рынке. Так, ст. 39 закона «О защите конкуренции» предусмотрено, что основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является поступление от различных государственных органов и органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного^[33].

На практике очень часты случаи, когда материалы поступают не от государственного или иного органа, а от депутатов разных уровней. Как правило, такие материалы представляют собой простое обращение в антимонопольный орган, не содержащее никаких конкретных доказательств возможного нарушения антимонопольного законодательства. Зачастую депутаты лоббируют интересы конкретных хозяйствующих субъектов или таким образом пытаются защищать свой собственный бизнес от конкурентов силами сотрудников антимонопольного органа. При получении таких обращений сбором доказательств занимаются специалисты антимонопольного органа, что ставит стороны (заявитель и ответчик) в неравное положение^[34].

В целях исключения такого положения, обеспечения равенства сторон, недопущения субъективизма целесообразно предусмотреть в законе общее правило – заявление и материалы в антимонопольные органы направляют только лица, чьи права и законные интересы ущемлены действиями других лиц за счет несоблюдения требований антимонопольного законодательства^[35]. Материалы, не содержащие доказательств нарушения антимонопольного законодательства, поступившие от юридических и физических лиц, не подлежат рассмотрению антимонопольным органом и подлежат возврату заявителю. Аналогичная норма содержится в федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд»^[36]. Максимально простые правила подачи заявлений в антимонопольный орган ведут к неоправданно большому количеству зачастую необоснованных заявлений. Так, в 2012 г. в антимонопольные органы России поступило 27 347 заявлений, в 2013 г. 29 912. Дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства были возбуждены только в 6 215 и в 6 095 случаях. Однако на рассмотрение «пустых» и необоснованных обращений были потрачены силы сотрудников государственного органа.

Устранение отмеченных проблем может способствовать более эффективной реализации антимонопольного законодательства и более полному достижению поставленных перед ним целей.

2.2. Антимонопольное регулирование в зарубежных странах

Закон Шермана, принятый Конгрессом США в 1890 г. «Закон, направленный на защиту торговли и промышленности от незаконных ограничений и монополий», закон Клейтона и закон «О Федеральной торговой комиссии» представляет собой основу антитрестовской системы, с помощью которой в США более ста лет осуществляется антимонопольное регулирование, сложилась объемная правоприменительная практика^[37]. Следует отметить, что до принятия закона Шермана суды США рассматривали дела об ограничении торговли на основе деликтного права, применяя при этом общие нормы гражданского законодательства, то есть наступала деликтная (внедоговорная) ответственность, понимаемая в гражданском праве как ответственность за причинение имущественного вреда в результате гражданского правонарушения - деликта. В соответствии с принципами гражданского права, в отличие от ответственности за нарушение договорного обязательства, деликтная ответственность наступает при нарушении общей, вытекающей из закона обязанности любого лица – не причинять вред другому. Закон Шермана запретил попытки монополизации, действия по ограничению торговли между штатами или внешней торговли, квалифицировал нарушения Закона как уголовное преступление, установив наказание в виде штрафа либо тюремного заключения. Ст.4 Закона наделила каждый окружной суд США юрисдикцией, связанной с предотвращением и борьбой с нарушениями данного закона. Эта же статья возложила на каждого окружного прокурора обязанность под руководством Генерального прокурора возбуждения судебного преследования по праву справедливости и с целью предотвращения подобных нарушений^[38].

Особое значение Закон придал обеспечению конфискации имущества лица, его нарушившего, установив возмещение причиненных убытков потерпевшей стороне в тройном размере.

Несмотря на отмеченную в целом прогрессивность и принципиальное значение принятия первого в США Федерального антитрестовского закона, последующий опыт более чем двух десятилетий его применения показал, что Закон Шермана, конечно, не мог приостановить тенденции монополизации экономики и ограничительной деловой практики монополий. И дело не только в том, что нормы этого закона были не совсем конкретными, носили общий характер, что затрудняло его применение судами. Основная причина заключалась в необходимости более четких механизмов его реализации^[39].