Файл: Аппарат государственной власти (Государственный аппарат и его структура).pdf

– бюрократическое учреждение фокусирует внимание, прежде всего, на собственных потребностях и перспективах, а пост бюрократическое – на потребностях и перспективах потребителя;

– бюрократическое учреждение базируется на четком распределении ролей и ответственности между работниками, пост бюрократическое – на сплоченности работников, действующих как одна команда;

– бюрократическое учреждение оценивает свою деятельность по объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач, пост бюрократическое – по результатам, представляющим ценность для потребителей; первое контролирует «вход» (затраты), второе – «выход» (ценности);

- бюрократическое учреждение неукоснительно соблюдает раз и навсегда установленные процедуры; пост бюрократическое меняет алгоритм действий внутри своей операциональной системы при изменении требований, предъявляемым к производимым им услугам;

- бюрократическое учреждение начинает деятельность с объявления о своей политике и конкретных планах;

- пост бюрократическое – с установления двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии;

– бюрократическое учреждение отделяет аналитическую работу от непосредственного обслуживания клиентов; пост бюрократическое стимулирует осмысление именно работниками «первой линии» возможностей для улучшения обслуживания клиентов. [20,180]

При всем многообразии изменений их магистральным направлением является ориентация на законы и философию рынка. Сутью рыночного вектора административных изменений является преобразование философии и культуры государственного управления в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», внедрение в государственный сектор и государственное управление духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре преклонения перед буквой закона и инструкцией. Концепция государства как ориентированной на потребителя сервисной организации служит инструментом административных реформ во всех без исключения странах мира.

Конкретными направлениями идущих в мире административных преобразований являются: сокращение размеров госсектора и масштабов прямого государственного управления; децентрализация власти и управления с обязательным делегированием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии; скрытая приватизация с предоставлением большей автономии государственным предприятиям и учреждениям, создание независимых управленческих структур («агентствофикация»); внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «социальных» рынков, воспроизводящих в госсекторе те же требования эффективности и качества, которые существуют в частном секторе.

Осуществляется пересмотр основных принципов государственной службы, который можно свести к следующим основным направлениям:

- анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;

- поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

- уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, горизонтальных структур;

- децентрализация, удешевление, сокращение администрации;

ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;

- максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;

- значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы. [20,190]

Проблема повышения качества государственного аппарата и функционирования государственной службы является остро насущной и для нашей страны. Однако многие сущностные характеристики этой проблемы, от решения которой зависит развитие государственных институтов, реализация функций системы государственной власти, значительно отличаются от изложенных выше. Так, в Докладе Рабочей группы Государственного совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации упомянуты следующие очевидные недостатки государственного управления и государственной службы в России:

1. Не заинтересованность государственных чиновников всех рангов в реализации интересов общества и государства, подмена этих интересов личными и групповыми. Сращивание части государственного аппарата с отдельными коммерческими структурами, прямое делегирование последними своих представителей в органы исполнительной власти.

2. Кадровая «чехарда» в отношении значительной части лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, а также должностей высшей группы государственных служащих лишает руководство возможности выстраивать перспективу и стратегию развития возглавляемых ими организаций, порождает обстановку «рвачества» и целые когорты «чиновников-временщиков».

3. Отсутствие персональной ответственности руководителей органов исполнительной власти. Распространенность системы коллегиальных решений, поиска «стрелочников» на уровне простых исполнителей. Институт критики руководителей ведомств со стороны средств массовой информации полностью девальвирован в силу изменения самой природы отношения населения и общества к СМИ и отсутствия какой-либо обратной связи между критикой и конкретными последствиями.

4. Сочетание высокого уровня коррумпированности государственных служащих с их социальной незащищенностью и должностным бесправием. Уровень официального денежного содержания противоречит реальным стандартам потребления, порождает обстановку лжи, двоемыслия. Снижение профессионального, образовательного и культурного уровня управленческого персонала, снижение бюрократической культуры, навыков делопроизводства.

5. Неурегулированность вопросов выполнения государственными органами в условиях рыночной экономики функций управления предприятиями, оказания государственными органами услуг коммерческого характера. Сочетание в одном лице у части государственных служащих административного и предпринимательского статусов дискредитирует саму идею государственной власти. [16,234]

Устранение отмеченных, а также многих других недостатков функционирования государственной службы в системе государственного управления РФ требует, по мнению авторов Доклада, проявления постоянной политической воли к достижению нового качества кадровой составляющей государственного управления. Для достижения этой цели требуется реализация комплекса законодательных и организационных мер, «де коммерциализация» государственной службы, выведение служб, обеспечивающих представление услуг населению, за рамки государственных органов, демократизация кадровой политики, обеспечение открытости процесса принятия решений, коренное изменение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, формирование для этой цели системы госзаказа на конкурсной основе.

В целом можно констатировать, что в развитии и реформировании российской государственной службы ныне наблюдаются две тенденции. Одна тенденция состоит в определенном продвижении по пути демократической модернизации с учетом мирового опыта. Другая – в стремлении к оформлению изолированной от общества бюрократической корпорации. Подобное противоречие не является исключением из общего правила. И в зарубежных странах сегодня наблюдается столкновение тенденций, вызовов, ожиданий, требований обращенных к системе государственного управления и государственной службы.

государственный аппарат механизм структура концепция

Глава 3. Анализ судебной практики

3.1 Коллизии в работе государственного аппарата

Действующая система организации органов государственного аппарата не обеспечивает исполнения принятых решений (либо обеспечивает с существенными издержками) при недостаточном уровне их качества. Поспешность же многочисленных попыток ее реформирования вряд ли оправданна, поскольку получаемые результаты отличаются от ожидавшихся в худшую сторону.

Формальные границы разных видов реформ государственного аппарата (административной, бюджетной, государственной службы) довольно размыты. Любые попытки оптимизации в данной области всегда подвергаются критике из-за отсутствия целевой функции государственного управления, признанных интегральных индикаторов оценки его качества и корректных методик их измерения. В результате позиция реформаторов государства изначально намного слабее, чем консультантов в частном секторе, где конечные индикаторы успешности более понятны (прибыль, капитализация компании и т. д.) и легко измеримы. Благодаря развитию организационного менеджмента в частном секторе можно связать стратегический уровень управления компанией (миссия, цели) с операционным (процессы, структуры). Аналогичный подход к реформированию государственного аппарата практически не реализуем: возникает разрыв между уровнем стратегических (по сути, политических) решений и их операционным выражением (структура органов власти, административно-управленческие процессы, информатизация).

Таким образом, проблема оптимизации государственного управления существует на двух уровнях: во-первых, повышения качества принимаемых решений (прежде всего стратегических), что тесно связано с набором и объемом полномочий (функциями, границами) государства; во-вторых, совершенствования административно-управленческих процессов исполнения государственных функций. При этом в обоих случаях сконструировать операциональные критерии оптимальности государственного управления очень сложно. Гораздо проще выявить критерии неоптимальности управленческих решений или процессов их исполнения либо использовать подход, когда требования к результатам государственного управления задаются "извне" по отношению к государственному аппарату - гражданским обществом.

Другими словами, невозможно утверждать, что государственное управление в какой-то сфере или при исполнении той или иной функции эффективно или оптимально. В свою очередь, отсутствие объективных критериев эффективности, с одной стороны, позволяет государственным служащим рапортовать об успешном завершении очередного этапа реформ, а с другой - вызывает разочарование у граждан и бизнеса, взаимодействующих с государством.

В этой ситуации лица, принимающие решения о преобразованиях государственного аппарата, вынуждены действовать в режиме реагирования на очевидные провалы, примерами которых могут служить "монетизация льгот" или введение ЕГАИС (единой государственной автоматизированной информационной системы), сигнализирующие о наличии неоптимальности в системе принятия и реализации государственных управленческих решений. Однако выбор конкретного направления реформирования, варианта или инструмента (набора мер) повышения эффективности государственного управления осложняется еще и лоббизмом групп интересов, борьбой за распределение властных полномочий и контроль над денежными потоками.

3.2 Пути совершенствования государственного аппарата

Процессы реформирования в сфере государственного аппарата (в совокупности обозначаемые сейчас как "административная реформа") могут рассматриваться как применение некой комбинации базовых инструментов, которые условно можно назвать "технологическими", "институциональными" и "кадровыми".

1. "Технологический" инструментарий представляет собой набор управленческих технологий, рационализирующих внутренние процедуры деятельности органов власти, но не затрагивающих уровень и качество политических (стратегических) решений, способ исполнения поручения "сверху" наиболее экономичным образом. Эти инструменты связаны прежде всего с переносом устоявшихся управленческих технологий бизнеса, таких как управление кадрами, бизнес-процессами, планированием, внедрение механизмов аутсорсинга, результативных контрактов (для подведомственных учреждений и организаций), в практику государственного управления. Сами технологии заимствуются из "модного ассортимента" современного менеджмента. При этом акцент делается на формализации процедур и внутреннем контроле их исполнения. Таким образом, "технологический" подход влияет на реальную операционную деятельность, существенно уменьшая издержки взаимодействия агентов с государством, но не подвергая серьезному анализу саму необходимость подобного взаимодействия.

2. "Институциональный" инструментарий предполагает создание устойчивых институтов общественного участия в процессах подготовки и принятия государственных управленческих решений, корректировки самих решений и процедур их реализации органами власти, а также формирование принятых и поддержанных обществом механизмов обратной связи. Развитие таких институтов приводит к частичному замещению внутреннего контроля устойчивыми формами взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества (СРО, НКО, коллегиальные органы и т. д.), становлению процедур вне - и досудебного обжалования. Применение "институциональных" инструментов способствует восприятию государственных чиновников как "наемных менеджеров", усилению влияния организованных групп гражданского общества на любые политические решения законодательной и исполнительной ветвей власти.