Файл: Опыт реформирования естественных монополий в различых странах.pdf

Второе направление в регулировании с учётом проведённой приватизации и демонополизации привело к отказу от регулирования тарифов методом установления нормы рентабельности. Сейчас в Великобритании действует стимулирующее тарифообразование согласно методу «установление ценовых лимитов на основе фактора инфляции и производительности». Соглашение по ценовым ограничениям на передачу энергии пересматривается каждые пять лет. Компании, имеющие лицензии на передачу энергии, предоставляют регулятору прогнозы по капитальным и операционным расходам в течение контролируемого периода, основанные на ожидаемом уровне развития,
совершенствования, расширения сети, а также прогнозы по ожидаемым подключениям, отключениям от сети и росту спроса на электроэнергию. Регулятор рассматривает указанные прогнозы, консультируется с лицензиатами и делает свои предложения по определению требуемого уровня доходов для каждого лицензиата для финансирования капитальных и операционных расходов на следующие пять лет. Далее вносятся итоговые изменения, устанавливающие разрешённую величину дохода компаний. Аналогичный процесс
происходит и в случае с компаниями, имеющими лицензию на распределение
электроэнергии. С целью установления адекватных требований при определении тарифных ограничений Ofgem ежегодно собирает и анализирует информацию об издержках компаний-операторов^[48].

Кроме того, регулятор стимулирует компании к повышению качества предоставляемых услуг. В 2006 г. Ofgem ввёл схему вознаграждения для операторов сетей, предоставляющих высокое качество услуг потребителям, которая позволяет выделять и поощрять компании, наиболее эффективно осуществляющие свою деятельность и демонстрирующие наилучшую практику по отношению к потребителям. Схема стимулирования подразумевает не только вознаграждение за достижение высоких показателей деятельности, но и штрафы за недостижение целевых показателей, например, по величине издержек или по числу потребителей, имевших перебои с электроэнергией,
на каждые 100 потребителей. Таким образом, регулирующий орган сформировал целую систему мониторинга за деятельностью компаний^[49].

Интересной представляется практика разделения издержек компании на контролируемые и неконтролируемые со стороны производителя. Коммунальным организациям разрешено неконтролируемые издержки полностью или частично перекладывать на потребителей. Например, в газоснабжении все неконтролируемые издержки включаются в цену; в водоснабжении - издержка на выполнение непредвиденных правительственных обязательств, например выполнение директив ЕС; в электроэнергетике неконтролируемые издержки, связанные с приобретением электроэнергии у поставщика^[50].

После проведения масштабной приватизации был получен впечатляющий эффект - цены на электроэнергию снизились на 15-30 %. Сейчас по прошествии почти тридцати лет реформ потенциал снижения цены исчерпан, но, тем не менее, отрасль устойчиво развивается^[51]. В Великобритании нет прямого ценового регулирования в отношении производства или поставки электроэнергии, так как данные сегменты рынка функционируют в режиме конкуренции.

Бытовые потребители получают электричество от поставщиков, которые платят операторам распределительных сетей за транспортировку электроэнергии. Эти издержки поставщиков составляют примерно 20-25 % от общей суммы тарифа. Поставщики энергии должны в соответствии с условием лицензии сообщать потребителям об одностороннем изменении их контракта при увеличении цен заранее или в течение 65 рабочих дней с того времени, как изменение вступило в силу. Лицензиаты сами составляют методологию
расчёта тарифов, а регулирующий орган соглашается с ней или нет, время от времени первые должны модифицировать свою методологию образования тарифов.

Что касается водоснабжения и водоотведения, то здесь ситуация несколько иная, и связано это с технологические и некоторыми исторические особенностями. В Англии и Уэльсе 70 % водоснабжения осуществляется из поверхностных вод. В отрасли представлена 21 компания по оказанию услуг, как по водоснабжению, так и по водоотведению, а также компании, осуществляющие только один из вышеназванных видов деятельности. Политику в сфере водоснабжения и водоотведения в Уэльсе осуществляет Национальная ассамблея Уэльса (Welsh Assembly Government). Регулирующий орган - Бюро водных услуг (Water Services Regulation Authority), также известный как OFWAT, который ведёт три направления: тарифообразование, социальные вопросы и вопросы окружающей среды. Каждые пять лет OFWAT устанавливает ограничения на ежегодное среднее изменение тарифов для всех компаний сектора водоснабжения и водоотведения. В целом, тарифы должны отражать наилучшую стоимость для потребителей и позволять эффективным компаниям финансировать свою деятельность. OFWAT определяет величину требуемого дохода компании - для финансирования операционных и капитальных затрат, вознаграждение за высокие показатели деятельности в прошлые пять лет. Согласно Акту о водном секторе (The Water Industry Act 1999), все компании должны иметь схемы тарифообразования, одобренные OFWAT.

Теплоснабжение в Великобритании в основном носит децентрализованный характер, достаточно отметить, что первая система централизованного теплоснабжения появилась лишь в 1951 г. в жилом районе Лондона Пимлико (Pimlico), в США, например, это произошло ещё в 1876 г., в Германии - в 1900 г., в СССР - в 1924 г. Деятельность автономных теплоснабжающих установок, питающихся, как правило, от газа, угля, электроэнергии, не регулируется прямым образом, косвенное воздействие происходит через регулирование других систем энергоснабжения (электроснабжение и газоснабжение)^[52].

2.2. Регулирование жилищно-коммунальной отрасли в США

Ещё одной моделью регулирования ресурсоснабжающей подотрасли ЖКХ с приоритетом в дерегулировании является коммунальный комплекс Соединённых Штатов Америки. В США монопольное положение коммунальных служб рассматривается как привилегия. И в связи с этим жёстко регулируется как со стороны федеральных властей (электроснабжение и газоснабжение), так и со стороны властей штатов (теплоснабжение, водоснабжение). Монопольное положение предоставляется в связи с крупными капитальными вложениями, необходимыми для оказания соответствующих услуг.
Коммунальное хозяйство регулируется для обеспечения ответственных взаимоотношений между коммунальной сферой и обслуживаемым ею населением^[53].

Сферу коммунального хозяйства уполномочены регулировать:

1) Федеральная комиссия по регулированию энергетики (Federal Energy
Regulatory Commission, FERC);

2) Комиссия по атомной энергии (United States Atomic Energy Commission, AEC);

3) Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities and exchange commission, SEC);

4) Комиссия по деятельности коммунальных служб (Public Utility
Commission).

Последняя является регулирующим органом на уровне штата, хотя не во всех она называется именно так. Целью комиссии является гармонизация общественных интересов в той мере, в какой они касаются потребителей, и интересов компании и их инвесторов. Регулирование выражается в ограничении их выхода на рынок путём требования получить лицензию, в контроле над предоставлением услуг (или в отказе от услуг), соответствием стандартам обслуживания, тарифами, эмиссионной деятельностью и ведением учёта^[54].

Как правило, регулирующие органы имеют право:

1) определять зоны деятельности;

2) фиксировать тарифы на коммунальные услуги;

3) устанавливать политику в области бухучёта и отчётности и вводить унифицированный план счетов;

4) рассматривать жалобы пользователей;

5) предписывать методы эксплуатации коммунальных систем.

История антимонопольного регулирования в коммунальном хозяйстве США насчитывает более чем столетнюю историю и развивается в направлениях конкретных ресурсоснабжающих подотраслях. Например, электроэнергетика подвергалась наибольшим колебаниям с точки зрения чередования процессов регулирования и дерегулирования. Первая волна централизации в регулировании приходится на 30-40 гг. прошлого века, это было обусловлено злоупотреблениями со стороны естественных монополий, вплоть до финансовых мошенничеств, и привело к инфляционным процессам^[55]. Процессы дерегулирования начались в 1970-е гг. и продолжаются вплоть до сегодняшних
дней. Но вместе с тем, специалисты утверждают, что в настоящее время
наблюдаются процессы централизации в регулировании, связанные с острой необходимостью обеспечения надёжности электрообеспечения на уровне национального хозяйства^[56].

В настоящее время в электроэнергетике преобладают частные вертикально интегрированные структуры. Несмотря на активные процессы демонополизации за счёт внедрения конкурентных механизмов, начавшиеся в 70-е гг. прошлого века, США в отличие от Великобритании не могут похвастать такие же результатами в достижении конкуренции на рынке электроэнергетических мощностей. Механизм развития конкуренции включал конкуренцию в оптовом звене поставок электроэнергии на уровне страны в целом (Закон об энергетической политике, 1992) и на розничных рынках согласно законам Штатов. Был дан «зелёный свет» всем видам конкуренции: между крупными и мелкие генерирующие мощностями, между поставщиками электроэнергии и посредниками, между различные видам генерирования энергии, в том числе из альтернативных источников^[57]. В результате чего появились рынки слот и фьючерсов на поставку электроэнергии, и один мегаватт-час может быть перепродан 10 раз, прежде чем дойти до конечного потребителя. Все виды регулируемой деятельности в электроэнергетике были разделены на генерирующие и распределительные, но их можно было осуществлять в рамках одной компании. В итоге результаты от внедрения конкурентных механизмов были минимизированы, так как рынок не был избавлен от вертикально интегрированных структур. Это отразилось и на результативности реформ, так, если в Великобритании падение цен в результате внедрения конкуренции составило 30 %, то в США 14 % по оценкам Министерства энергетики США. Причём данную оценку оспорило Министерство сельского хозяйства США, по их мнению, только пять штатов выиграли от внедрения конкуренции, 21 - получили умеренные выгоды и в 19 цены выросли в результате проводимых реформ^[58]. Хотя все специалисты однозначно пришли к
выводу о том, что демонополизация в отрасли привела к толчку технологических инноваций^[59].

Несколько по-другому была реформирована газовая отрасль в США. Здесь деятельность по добыче и транспортировке газа традиционно была разделена. Частные компании, владеющие магистральные сетями, не являются собственниками мощностей по добыче газа, и наоборот. В результате в газовой отрасли действуют порядка 8 000 компаний по добыче газа (из них 40 крупнейшие) и 44 компании, занимающиеся его магистральным распределением, и более сотни газораспределительных сетей. Таким образом, в США процессы дерегулирования заключались в том, что регулировались цены только на транспортировку газа. Потребители газа могли выбрать компанию,
добывающую газ, исходя из принципов свободного ценообразования, выбрать транспортирующую компанию и оплачивать ей по регулируемым тарифам. Несмотря на то, что в США всё-таки есть компании (их немного), которые владеют и сетями, и мощностями по добыче газа, данная отрасль не обладает высокой степенью вертикальной интеграции, так как владельцам газопроводов разрешено участвовать в нерегулируемом рынке только через свои филиалы, которые разделены с холдингом финансово и организационно.

Системы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения регулируются на местном уровне и это связано с уровнем монополизма, который носит строго локальный характер.

Система централизованного теплоснабжения в современном мире возникла именно в США в 19 веке, она представляла собой передачу пара по трубопроводам и была запатентована Бертсиллом Холл и в 1876 г.^[60]. Тем не менее, в США централизованное теплоснабжение практически не развито. Это сложилось исторически, поскольку основная масса городов закладывалась ещё при повсеместном использовании печного отопления, а впоследствии прокладывать тепловые сети по уже сложившейся застройке стало чрезвычайно дорого, поэтому централизованное теплоснабжение существует, как правило, в небольших, относительно молодых городах, либо там, где система централизованного теплоснабжения сложилась во второй половине 19 века. Регулирование в теплоснабжении минимально и сводится к соблюдению экологических норм и гармонизации отношений между производителями и потребителями. Так, например, в Нью-Йорке тариф на тепло является двухставочным^[61]. Первая ставка за топливо, то есть 100 % затрат на топливо без наценки переносится на потребителей пропорционально потреблению и не несёт никаких рисков по подорожанию или удешевлению топлива. Вторая ставка - эксплуатационные затраты, она никем не регулируется и назначается
сроком на год. Верхняя граница цены на тепло сдерживается только рынком, а точнее, желанием удержать клиента, который самостоятельно делает выбор в пользу того или иного способа отопления^[62].

2.3. Регулирование жилищно-коммунальной отрасли во Франции

Особая модель регулирования отраслей коммунального комплекса представлена во Франции. Во Франции присутствие властей в коммунальном хозяйстве наиболее велико. Коммунальный комплекс в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы Франции^[63]. Коммуна лежит в основе современной французской политической системы. Она обладает большим количеством полномочий и обязанностей. На сегодняшний день во Франции насчитывается более 36 000 коммун^[64].