Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Сущность и регулирование деятельности естественных монополий).pdf

В последние годы реализуется программа повышения эффективности основной деятельности компании, направленной на: сохранение её целостности и нерасчленённости; совершенствование корпоративной структуры (выделение непрофильных активов и их продажа); повышение финансовой и информационной прозрачности. «Газпром» остаётся крупнейшим вертикально-интегрированным монополистом по показателям доходности, рыночной капитализации и формировании ВВП. К профильной деятельности компании относятся на ряду с газовыми, также нефтяные и электроэнергетические активы, а в 2007 г. доход от продажи непрофильных компаний составил более 1 млрд. долл.

ОАО «РЖД» является вертикально-интегрированной корпорацией, принадлежащей на 100% государству. Железные дороги России выполняют в общем объёме грузооборота страны 43%, а пассажирооборота- 41%5. Доля «РЖД» в формировании ВВП по нашим расчётам составляет 2,6%. Российские железные дороги находятся в тройке крупнейших железнодорожных артерий мира по протяжённости, уступая только США.

Была выбрана модель реформирования, основанная на построении вертикальной интеграции с конкуренцией, при которой инфраструктура и частично операторские функции находятся под государственным контролем, а конкуренция развивается между независимыми операторами в различных сегментах грузоперевозок. Заключительный, третий, этап (2006-2010 гг.) включает в себя развитие конкурентного рынка железнодорожных перевозок.

В результате реформы произошло разделение активов компании по функциональному признаку, и выделились 18 компаний в секторе пассажирских пригородных перевозок, в секторе грузовых перевозок выделилось 5 компаний, 9 ремонтных заводов, 3 вагоноремонтных завода, компании сферы телекоммуникаций, внедрения новых технологий, банковского профиля подконтрольных государству. В настоящее время конкуренция развивается в секторе грузовых перевозок, так как был открыт доступ к инфраструктуре новым участника рынка, но в среднесрочной перспективе планируется создать условия для конкуренции в секторе пассажирских перевозок.

В основе данной модели лежит подход к реформированию железнодорожного транспорта, реализуемый в Германии в 1990-е гг. На первом этапе немецкой реформы была создана «Deutsche Bundesbahn AG», из которой на втором этапе выделились компания, управляющая инфраструктурой, «DB Netze», и, компания технического обслуживания «DB Station & Service». А также выделились государственные компании региональных пассажирских перевозок «DB Regio» и грузовых перевозок «DB Cargo», с которыми конкурируют 310 частных перевозчиков, как пассажирского, так и грузового железнодорожного транспорта, в том числе и международные.

Глава 3 Реформирование естественных монополий зарубежных стран

3.1 Антимонопольная политика зарубежных стран

Необходимость проведения антимонопольной политики в разное время в разных регионах была вызвана естественными причинами и условиями рыночной экономики. Однако методы внедрения, становления и претворения в жизнь политики антимонопольного регулирования имеют свои особенности в разных странах. К началу XXI в. антимонопольные законы приняты более чем в ста странах мира [38. C. 113], а ускорение глобализации и степень ее влияния на либерализацию мирового рынка и открытие национальных границ неизбежно приводит к трансформации целей и принципов антимонопольного регулирования, перенеся акцент на защиту конкуренции на международном уровне и недопущение ее ограничения национальными и региональными барьерами.

Для того, чтобы проанализировать процесс становления антимонопольной политики государства, необходимо в первую очередь описать главные формы ее существования и применения в мировой практике.

США как страна, впервые разработавшая законодательную базу антимонопольного регулирования, обладает богатейшим опытом в этой области. В основе антитрестовской политики США лежат три базовых закона:

-Закон Шермана (1890 г.)

-Закон Клейтона (1914 г.)

-Закон о Федеральной комиссии по торговле (1914 г.) [3. C. 170]

Дополнительные законы, регулирующие торговлю между отдельными штатами - закон Робинсона-Патмана от 1936 г. и закон Харта-Скотта-Родино от 1976 г.4 Исполнительными органами антимонопольного регулирования в США являются министерство юстиции и Федеральная коммерческая комиссия.

Для того чтобы понять закономерность появления и развития антимонопольной политики в мире, необходимо проанализировать факторы и условия, при которых сформировалась антитрестовская политика США. В экономических, финансовых и предпринимательских кругах существовало расхожее мнение, что рынок - саморегулируемая система, которая сама может защитить общество, потребителей и производителей. Однако исторические особенности функционирования экономической системы в США, а именно технологический прогресс конца XIX в. и крупномасштабное расширение сети железных дорог, привели к появлению поистине национальных и наднациональных компаний. Затем два вспыхнувших кризиса (1873-1878 гг. и 1883-1886 гг.) [27. C. 361], в первую очередь бьющих по интересам крупных производителей, привели к тому, что эти компании стали заключать договоры, наносящие значительный ущерб покупателям. Во многом благодаря давлению мелких компаний и фермеров, Конгресс в конечном счете принял первый антимонопольный закон, защищающий конкуренцию.

Главной целью принятого закона стала защита свободной конкуренции и предпринимательства, а также сглаживание социальных диспропорций в сфере перераспределения благ, ресурсов и прибылей и дальнейшая демократизация рынка[7. C. 82].

Необходимость принятия закона была также очевидна с политической и социальной точки зрения. Демократический режим в США предполагал, в первую очередь, возможность иметь экономическую самостоятельность, а ущемление прав предпринимателей со стороны крупных корпораций воспринималось как серьезная угроза всем демократическим институтам. В ходе президентских выборов 1912 г. кандидат В. Вильсон выдвинул в качестве пункта своей программы ужесточение требований и наказаний по закону Шермана, а также дополнение его целым рядом противоправных деяний: по мнению Вильсона, понятие противоправного деяния в антимонопольном регулировании требовало конкретизации, в частности, перечисления всех возможных видов противоправных деяний в новом законодательном акте Законе Клейтона. В то же время был разработан и принят Закон о Федеральной торговой комиссии. Несмотря на то, что главным уполномоченным органом, контролирующим соблюдение антитрестовских законов, является министерство юстиции, Федеральная торговая комиссия получила часть административных функций в области антимонопольного регулирования. При таком дуализме оба правоохранительных органа имеют, тем не менее, различия в своих полномочиях. Например, министерство юстиции имеет право возбуждать уголовные и гражданские дела, в то время как Федеральная торговая комиссия только гражданские. В случае, когда функции и полномочия двух органов накладываются друг на друга, министерство и комиссия координируют свою деятельность, повышая тем самым качество исполнения своих обязанностей.

Принятый в 1936 г. Закон Робинсона-Патмана имел целью заменить главу 2 Закона Клейтона, вводя запрет на ценовую дискриминацию при перепродаже товаров и дискриминацию в сфере рекламы, а также ограничивая размер комиссионных за посредничество в торговле. Главным документом, регулирующим процесс слияния компаний, стало выпущенное в 1992 г. совместно министерством юстиции и Федеральной торговой комиссией «Руководство по применению законов при слияниях»7, в котором определены основные критерии влияния сделки слияния на состояние конкуренции.

В практике применения антимонопольного законодательства США либерализация методов постоянно чередовалась с ужесточением антитрестовских мер. В настоящее время антимонопольное законодательство США считается одним из самых жестких и эффективных в мире: максимальный штраф, взимаемый с юридических лиц, составляет 10 млн. долл. США, а в будущем возможно его увеличение до 100 млн. долл. США. Также штраф может составлять удвоенную сумму прибыли от незаконной деятельности либо сумму убытков, понесенных потерпевшей стороной.8 Важно отметить, что в США антитрестовские законы являются важнейшим регулятором коммерческой деятельности, обеспечивающим свободу рынка и бизнеса.

Разработка и внедрение антимонопольной политики в странах Европы широко распространились только после окончания Второй мировой войны. Однако каждое государство уже имело свои сложившиеся национальные традиции борьбы с ограничением конкуренции.

Например, Германия приняла антимонопольное законодательство под давлением США, поскольку именно концентрация производственных концернов считалась причиной удержания власти национал-социалистами. Со временем Германия адаптировала законодательство под свои интересы и нужды, Правила об отмене картелей, принятые в 1947 г. и направленные на демилитаризацию и демонополизацию страны, были впоследствии заменены на Закон об отмене ограничений в конкуренции 1957 г. В настоящий момент отличительной особенностью антимонопольного закона ФРГ является точность формулировок и конкретизация понятий. Изначально главными задачами антимонопольной политики Германии были ограничение злоупотребления доминирующим положением, запрещение сговоров и горизонтальных соглашений, а также запрет на ценовую дискриминацию при перепродаже товаров и связывающие контракты. Однако с течением времени в закон вносились поправки, в частности в 1965 г. было разрешено создание картелей, состоящих из малых фирм, а в 1973 г. была введена система контроля слияний. Дальнейшие изменения ужесточали систему санкций, уточняли понятия и вводили новые меры антимонопольного регулирования.

Главным исполнительным органом антимонопольной политики является Федеральная служба картелей, входящая в состав министерства экономики, но наделенная полусудебными полномочиями в сфере применения закона. Главный исследовательский орган в области антимонопольного регулирования Монопольная комиссия выполняет в первую очередь аналитические и консалтинговые функции, предоставляя отчеты в министерство экономики Германии. Отличительной особенностью антимонопольного законодательства Германии является допущение существования крупных конгломератов и корпораций, которые не имеют права злоупотреблять своей рыночной мощью. Это делает антимонопольное законодательство Германии более легким в применении, чем законы США или других западных стран[36. C. 209].

Франция также обладает богатым опытом защиты конкуренции, продолжая реформировать свою систему антимонопольного регулирования и приводя свою законодательную базу в соответствие с законами Евросоюза. Главным законодательным актом является Закон «О свободе цен и конкуренции» от 1986 г. Закон содержит универсальные формулировки, применимые во всех областях экономики страны. Отличительной особенностью Закона является его лаконичность и простота понимания, как для предпринимателей, так и для антимонопольных органов. Закон также предусматривает изъятия, связанные с тем, что не всякое слияние и поглощение ограничивает конкуренцию, а наоборот, способствует повышению эффективности. Главными исполнительными органами Франции являются Генеральная дирекция по конкуренции, потреблению и борьбе со злоупотреблениями министерства экономики и финансов, а также Совет по конкуренции, причем первый орган является представительным в общеевропейских комитетах, а второй следит за соблюдением антимонопольного законодательства и предоставляет консалтинговые услуги. Специфическая особенность антимонопольной политики Франции это гармоничный баланс между национальной политикой, характеризующейся большой долей государственного сектора, и общеевропейской политикой по защите конкуренции.

Международное антимонопольное право Европейского союза базируется на ст. 81 и 82 Римского договора о создании ЕС от 25.03.1957[37. C. 427]. В статье 81 вводится запрет на совместную деятельность компаний, ограничивающую торговлю между странами ЕС и конкуренцию на общем рынке. В статье 82 запрещается злоупотребление доминирующим положением любой компании на общем рынке, ограничивающее торговлю между странами. Статья также содержит список прочих противоправных деяний навязывание несправедливых торговых условий, ограничение выпуска и рынка, дискриминация при совершении однородных сделок, применение монопольно высоких цен и связывающих контрактов и т.д.

Главный антимонопольный орган ЕС Европейская комиссия занимается регулированием деятельности в четырех ключевых сферах:

Ограничение антиконкурентных соглашений и злоупотребления доминирующим положением. Изначально принципы контроля были перечислены в ст. 81-82 Римского договора, однако в связи с расширением ЕС потребовалось реформирование системы контроля. Принятый в 2002 г. Регламент по применению ст. 81-82 содержал в себе новые меры контроля монополистической деятельности расширение полномочий национальных правительств и ограничение полномочий Комиссии, формирование единого информационного пространства, изменения, касающиеся сделок по передаче технологий и т.д. Предполагается также введение изменений, делающих сотрудничество с антимонопольными органами привлекательным для компаний (частичное или полное освобождение от ответственности).

Антимонопольный контроль слияний. Главный принцип Еврокомиссии если сделка создает или усиливает доминирующее положение, она запрещена. Руководствуясь Регламентом о слиянии ЕС от 1997 г., Комиссия проводит превентивный контроль слияний. По каждой заявке Комиссия проводит расследование, одобряет слияние, выставляя структурные или поведенческие требования компаниям, либо запрещает сделку. В настоящее время лимит оборотов национальной компании при слиянии составляет 250 млн. евро, транснациональной 5 млрд. евро[36. C. 219].

Либерализация сектора естественных монополий. В обязанности Комиссии входит контроль и проверка естественных монополий на национальном уровне с целью недопущения несправедливого ограничения конкуренции.

Контроль государственной поддержки компаний. Основы предоставления государственной помощи содержатся в ст. 87-89 Римского договора. Еврокомиссия регулярно отслеживает предоставляемые национальными правительствами кредиты и займы, налоговые льготы и субсидии. Разрешаются только меры государства по поддержке отдаленных и малоразвитых регионов, устранению последствий природных явлений и социальные выплаты.