Файл: Государственная социальная политика поддержки слабозащищенных категорий граждан: современное состояние и перспективы совершенствования (1 Теоретические основы финансового обеспечения социальной защиты граждан).pdf

Наряду с изменением численности и набора категорий получателей мер социальной поддержки в 2012–2016 годах наблюдается изменение структуры видов мер социальной поддержки, предоставляемых в денежной форме: снижается удельный вес получателей мер социальной поддержки в виде регулярных и единовременных денежных выплат, растет вес получателей мер социальной поддержки в виде денежных компенсаций (рисунок 2).

Структура получателей мер социальной поддержки в денежной форме в разрезе видов социальной поддержки представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 - Структура получателей мер социальной поддержки в денежной форме в разрезе видов социальной поддержки*

* Источник: Составлено автором на основании http://www.gks.ru

Происходящие изменения являются результатом предпринимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации действий, направленных на дальнейшую «монетизацию» мер социальной поддержки путем перевода в денежную форму мер социальной поддержки, ранее предоставляемых населению в натуральном виде. Подобные действия являются обоснованными с позиций оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Размер денежных выплат существенно различается по категориям получателей мер социальной поддержки. Так, максимальный размер регулярных денежных выплат – 10 565 рублей в месяц – был в 2015 году у пенсионеров из числа госслужащих, минимальный размер – 307 рублей в месяц – у малоимущих граждан. [24]

Максимальный размер единовременной денежной выплаты – 29 701 рублей в год – предоставлялся детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, также 28 878 рублей в год предоставлялось пенсионерам из числа госслужащих.

Минимальный размер единовременной денежной выплаты – 831 рубль в год – предоставлялся донорам. Оценить обоснованность размеров подобного рода выплат в связи с отсутствием необходимой информации не представляется возможным.

Вместе с тем налицо заметное превышение их размеров у категорий получателей, определенных нормативными правовыми актами и (или) программами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которых можно отнести к региональным элитам, на фоне относительно незначительных размеров у граждан, нуждающихся в большей степени в поддержке (дети, малоимущие).

Так, дети из отдельных категорий семей получали в 2015 году регулярную денежную выплату в размере 919 рублей в месяц, что составляло 9,7% прожиточного минимума детей. В то же время размер регулярной денежной выплаты пенсионерам из числа госслужащих в 2015 году (10 565 рублей в месяц) в 1,3 раза превышал прожиточный минимум пенсионера.

Таким образом, реализация собственных полномочий субъектов Российской Федерации в области социальной поддержки, осуществляемая за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, сопровождалась ростом как числа категорий получателей, так и числа получателей мер социальной поддержки. Число категорий получателей мер социальной поддержки возросло с 8 в 2006 году, до 20 в 2015 году. Основное внимание при этом уделялось социальной поддержке пожилого населения, семьи, материнства и детства, малообеспеченных групп населения, а также поддержке отдельных «статусных» региональных групп населения. [24]

Одновременно за 2012-2016 годы был отмечен рост числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме (в 1,5 раза).

Динамика числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме лишь в незначительной степени связана с демографическими и социально- экономическими процессами в регионах страны и в связи с этим может расцениваться как чрезмерно ориентированная на региональные элиты. Подобная ситуация формирует риски недостаточно рационального расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и предоставляемых трансфертов из федерального бюджета.

Размеры предоставляемых мер социальной поддержки различаются в разрезе категорий получателей, при этом заметно превышение размеров мер социальной поддержки у категорий получателей, которых можно отнести к региональным элитам, на фоне относительно незначительных размеров у граждан, нуждающихся в поддержке в большей степени (дети, малоимущие).

Суммы денежных выплат в среднем расчете на одного получателя мер социальной поддержки достаточно существенны по сравнению со среднедушевыми денежными доходами населения и имеют тенденцию к росту, что позволяет сделать вывод о позитивном влиянии предоставляемых мер социальной поддержки на уровень доходов получателей.

Данные таблицы 2 позволяют понять структуру и объем расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика». Все виды расходов, кроме пенсионного обеспечения, относятся к нестраховым мерам социальной поддержки федерального уровня (ФМСП) и формально могут предоставляется на основе контроля нуждаемости. Если следовать этому правилу, то в 2016 г. 54,6% расходов на социальную поддержку предоставлялись с учетом оценки нуждаемости. Именно эти расходы и программы мы будем далее рассматривать как основу для оценки распространенности мер, предоставляемых с использованием критериев нуждаемости.

Таблица 2 – Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика»*

* Источник: Составлено автором на основании http://www.minfin. ru

Основой реестра мер социальной поддержки на федеральном уровне является Государственная программа «Социальная поддержка граждан Российской Федерации», данные о них также содержатся еще более чем в двух десятках государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлениях деятельности. При этом расходные полномочия Российской Федерации в этой сфере устанавливают более 50 нормативных правовых актов федерального уровня – федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации.

По результатам инвентаризации на основе этих нормативных правовых актов, общее количество мер социальной поддержки, реализуемых за счет средств федерального бюджета, и других социальных гарантий приближается к 300, а число категорий населения, которым оказывается поддержка, превышает 210.

Всего в реестре, составленном по данным о фактических расходах федерального бюджета за 2014-2015 гг. и бюджетных ассигнованиях на 2016 г., переименнована 141 целевая статья расходов на оказание мер социальной поддержки населения, из них в 2016 г. исполнено 127 на сумму более 1 трлн. 290 млрд. рублей (8,7% совокупных расходов федерального бюджета). [24]

Расходы федерального бюджета по самым затратным мерам 
социальной поддержки в 2014-2016 гг. представлены на рисунке 3.

Рисунок 3 - Расходы федерального бюджета по самым затратным мерам 
социальной поддержки в 2014-2016 гг., в миллиардах рублей*

* Источник: Составлено автором на основании http://www.minfin. ru

Расходы федерального бюджета в этой сфере отличаются высокой степенью концентрации: на первую тройку самых крупных по затратам мер социальной поддержки (предоставление материнского (семейного) капитала, ежемесячная денежная выплата инвалидам, оплата жилищно-коммунальных услуг) приходится более половины всех расходов на меры социальной поддержки, а на первые семь – более 70% расходов. При этом самые затратные статьи растут быстрее других, вследствие чего за 2014-2016 гг. концентрация расходов выросла (на 2 проц. пункта). [24]

Значительное увеличение бюджетных ассигнований на предоставление материнского капитала обусловлено, прежде всего, приростом численности семей, распорядившихся его средствами, тогда как расходы на ежемесячную денежную выплату инвалидам и ветеранам растут за счет увеличения среднего размера выплат при снижении общей численности получателей.

В настоящее время единовременную денежную выплату (далее ЕДВ) в соответствии с восемью федеральными законами получают 16,2 млн. человек, отнесенных к 60 категориям. Насчитывается 13 вариантов размера выплат – от 448 до 52 840 руб., которые ежегодно индексируются исходя из прогнозного уровня инфляции. При этом, наибольшие выплаты, кроме Героев, преимущественно адресованы категориям ветеранов и инвалидов войны, а наименьшие – гражданам, подвергшимся воздействию радиации.

Наполненность разных категорий получателей ежемесячной денежной выплаты – от нескольких сотен до нескольких миллионов человек. Наиболее многочисленны инвалиды II и III группы (5,9 и 4,3 млн. человек, соответственно), и затраты на ежемесячную денежную выплату инвалидам – почти 275 млрд. руб. – составляют около 75% всех расходов на этот вид социальной поддержки. При общем снижении численности получателей ежемесячной денежной выплаты (на 0,5-1% ежегодно за 2014-2016 гг.) неуклонно возрастает численность инвалидов III группы, детей-инвалидов, а также лиц, пострадавших от воздействия радиации. Соответственно, растут и затраты на выплаты этим категориям, на 5-10% в год.

Размер единовременных денежных выплат в области социальной поддержки ветеранов представлен в приложении А.

Таким образом, с 1 февраля 2016 г. выросли размеры ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) федеральным льготникам. Увеличение составило 7% и коснулось более чем 40 категорий (ветераны войн, инвалиды, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др.). В общей сложности прибавку в виде ежемесячных выплат получают более 16 млн. человек. [24]

Общий объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (далее КБС РФ) по разделу «Социальная политика» в 2016 г. достиг 1,47 трлн. руб., а за вычетом всех видов целевых межбюджетных трансфертов – 1,2 трлн. руб. Около пятой части исполненных расходов КБС РФ на социальную защиту обеспечивают средства федерального бюджета, поступающие преимущественно в виде субвенций на осуществление переданных полномочий. Кроме того, федеральный бюджет помогает субъектам Российской Федерации в выполнении ряда социальных обязательств, софинансируя предоставление региональной социальной доплаты к пенсии, обеспечение жильем детей-сирот, мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в трудной жизненной ситуации, осуществление ежемесячной выплаты семьям, в которых после 31 декабря 2012 г. родился третий или последующий ребенок и некоторые другие расходные статьи. Однако в денежном выражении эта помощь обеспечивает не более 3% расходов КБС РФ на социальную защиту.

Региональные и местные бюджеты играют важную роль в реализации нестраховых мер государственной политики социальной защиты населения: их собственные средства составляют половину бюджетного финансирования этой сферы. Всего в 2016 г. общие расходы на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составили 669 млрд. руб. Важно отметить, что в бюджетах регионов эти расходы могут быть отражены не только в разделе «Социальная политика», но и других социальных разделах, в частности в «Здравоохранении». Добавляя к этому неучтенные расходы на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей (46,6 млрд. руб.) и субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (59,66 млрд. руб.), можно заключить, что совокупные расходы консолидированных бюджетов субъектов на выплату социальных пособий в 2016 г. могли достигать 775 млрд. руб.

Таким образом, в 2015-2016 гг. главный вектор трансформаций в системе социальной поддержки населения оказался направлен в сторону сдерживания социальных расходов регионов через «замораживание» размеров пособий и компенсаций и сужение круга получателей ряда пособий. Причем более «привилегированное» положение закрепляется за мерами социальной поддержки приоритетных категорий семей с детьми при более жестких ограничениях поддержки других категорий граждан. Тренд изменений последнего года – расширение применения критериев нуждаемости, однако пока сложно говорить о его доминировании в большинстве субъектов Российской Федерации, поскольку ситуация в конкретном регионе зависит в первую очередь от субъективных приоритетов региональных властей.