Файл: Порядок проведения приватизации (Правовые основы приватизации жилых помещений в Российской Федерации).pdf

1.2.    История становления и развития законодательства о приватизации жилых помещений в Российской Федерации

История становления и развития законодательства о приватизации жилых помещений в РФ  включает несколько этапов, в ходе которых формировалась нормативно – правовая база института приватизации, развивались непосредственно сами правовые отношения по приватизации жилого фонда. Рассмотрим предпосылки возникновения института приватизации жилых помещений.

Следует отметить, что приватизация жилых помещений – это достаточно новое явление в нашей общественной жизни, это часть жилищной реформы, реализация которой идет в РФ.

В советский период государство брало на себя социальную функцию и юридическую обязанность обеспечивать жилыми помещениями граждан, нуждающихся в жилье или его улучшении, на условиях найма. Невысокая плата за пользование жилым помещением и коммунальными услугами позволяла малообеспеченным слоям,   иметь благоустроенное жилье, качество которого не зависело от материального положения семьи,  такие благоприятные условия поддерживались   миллиардными государственными затратами.   

В связи с этим большая часть населения была привязана к государству в решении жилищной проблемы, а также к хозяйственным организациям, что использовалось работодателем в своих целях.  

Реалиями жизни  были значительные очереди на жилье в городах, которые продвигались достаточно медленно (10 – 15 лет), за исключением ряда случаев.  Из года в год росла задолженность государства перед семьями, признанными нуждающимися в жилье. ^[5]

Жилищная проблема на всем протяжении существования СССР была одной из самых острых социальных проблем. Предпринятая в годы перестройки попытка ее решения  не дала ощутимых результатов.  К числу нуждающихся в улучшении жилищных условий добавились те, кто вообще не имеет жилой площади: вынужденные переселенцы, в связи с выводом Вооруженных Сил из дальнего и ближнего зарубежья, беженцы, военнослужащие и члены их семей, уволенные с военной службы в запас или отставку и т.д.^[6]

Таким образом, можно  сказать, что государство не справилось с решением задач массового жилищного строительства, решения жилищной проблемы.   

Смело можно заявить, что приватизация жилья имела социально-экономические предпосылки:

• хроническая нехватка жилья в  стране (жилищная проблема);
• отсутствие рынка жилья;
• невозможность иметь жилье, соответствующее международным стандартам;
• несоизмеримые расходы государства, как собственника, по обслуживанию жилого фонда;

Признание в неэффективности действующей системы, привело к необходимости перехода на рынок жилья. Это произошло в ходе демократических рыночных реформ, начиная с 1992 года. Этот переход меняет экономическую, социальную и юридическую роль государства: оно постепенно перестанет быть главным инструментом в решении жилищной проблемы.

Цель перехода – сбалансировать спрос на жилье и его предложение, нехватки средств на эксплуатацию и ремонт домов, уйти от хронического дефицита свободного жилья, выйти на более высокий уровень технического и санитарного обслуживания жилья. 

Зарубежный опыт показал, что приватизация жилых помещений, не есть чисто российское явление. Она широко применяется в разных странах мира. На примере  Великобритании рассмотрим опыт приватизации жилого фонда.

В 80 – 90е годы 20 века приватизация в Великобритании охватила не только отрасли промышленности, но и социальную сферу (жилищный сектор, здравоохранение, образование). Программа приватизации государственного жилья оказалась весьма масштабной. Программа приватизации жилья 80 – 90х годов непосредственно касалась жилого фонда муниципалитетов, а также жилищных ассоциаций.^[7]

К 1983 году, рост продаж муниципального жилья стал замедляться. Это было связано с уменьшением предложения привлекательного жилья и сокращением численности квартиросъемщиков, имеющих средства для его приобретения. В Законах о жилье были предусмотрены меры по стимулированию продаж муниципального жилья. Необходимый срок проживания в выкупаемом жилье был уменьшен с трех до двух лет, была увеличена максимальная скидка при продаже жилья. Штраф за досрочную перепродажу жилья был уменьшен.

С 1990 года продажи муниципального жилья снова начали снижаться по сравнению с 80 – ми годами, что объясняется экономическим спадом и резким ухудшением ситуации на рынке недвижимости в начале 90 – х годов, а также дальнейшим уменьшением, как числа квартиросъемщиков, имеющих право на покупку арендуемого ими жилья, так и количества подходящего для продажи жилья в муниципальном секторе. Крах рынка недвижимости начала 90 – х годов поставил под угрозу продолжение политики правительства по расширению числа собственников жилья.

Негативным  результатом приватизации жилья  в Великобритании стало то, что  приватизация государственного жилья  затруднила функционирование муниципальных  жилищных служб.

Объем муниципального жилищного фонда уменьшился, его  структура ухудшилась, поскольку продавалось обычно самое хорошее жилье. Главным отличием приватизации жилья в Великобритании от приватизации жилья в России является принцип платности приватизации жилья, тогда как в России приватизация жилых помещений пока остается бесплатной. Также существует различие в темпах приватизации – в России они более высокие.
Приватизация жилья была начата во всех странах бывшего социалистического лагеря, в период перехода к рыночной экономики.     

Зарубежный опыт показывает, что жилье, для социально-незащищенных слоев населения построенное за счет бюджетных ассигнований, будет сильным противовесом рынку жилья, причем с расчетом, чтобы это была немалая часть в общей структуре жилого фонда. 

Кроме того, важное значение имеет  то, что  доходы населения должны позволять не только приобретать жилье, но и содержать его, что требует больших затрат. 

Правовой основой для начала приватизации жилого фонда в нашей стране послужил Закон РСФСР « О приватизации жилого фонда», принятый Верховным советом РСФСР 4 июля 1991 года. Закон неоднократно изменялся и дополнялся. В декабре 1992 года изменилось наименование Закона – он стал Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее – Закон «О Приватизации»). Конечно, этот Закон возник не сам по себе, а на базе правовых положений, которые уже были приняты в связи с переходом страны к рыночным отношениям. Принятию Закона о приватизации предшествовали Закон СССР «О собственности в СССР» и Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» (1990 г.), которые сняли различные ограничения по отношению к собственникам жилых помещений, в том числе заложили основу приватизации жилья. Так ст. 13 Закона «О собственности в РСФСР» устанавливала, что наниматель жилого помещения и члены его семьи вправе приобрести в собственность занимаемую квартиру, дом путем выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в состав Российской Федерации. Но, фактическая приватизация жилья, то есть передача жилых помещений в собственность граждан, началась не со дня вступления в силу Закона о приватизации, а в конце 1980 – х гг., когда были приняты постановление Совета Министров СССР от 02.12.1988 № 1440 «О продаже гражданам в собственность жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда» и Положение о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21.04.1989 № 134. Указанными нормативными правовыми актами была разрешена продажа гражданам жилых помещений по договору купли – продажи. Несмотря на то, что продажная стоимость жилых помещений была невысокой, широкого применения практика продажи квартир в тот период не получила.

Вопрос о приватизации жилых помещений нашел отражение и в других законах, так например, в соответствии со ст. 106 Гражданского кодекса РСФСР (далее ГК РСФСР) нельзя было иметь в собственности более одного жилого помещения; кроме того, предельный размер жилого дома или его части не должен был превышать 60 кв. м жилой площади. Если в личной собственности гражданина (или совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей) оказывалось более одного дома, то другой дом подлежал отчуждению в течение года. Не разрешалось также иметь одновременно в собственности жилой дом (часть дома) и квартиру в доме жилищно–строительного кооператива.

Ситуация изменилась после принятия нижеперечисленных законодательных актов:

• статьей 54.1 Жилищного кодекса РСФСР (далее ЖК РСФСР), внесенной в 1991 г., было установлено, что граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность, в том числе, совместную и долевую, на условиях, установленных законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР;
• в статье 19 Основ федеральной жилищной политики содержались более конкретные положения: «граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность, путем приватизации в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилых фондов»;
• согласно ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано собственником в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В этой статье также содержится принципиальное положение о приоритете норм специальных законов (к которым относится и Закон о приватизации) перед нормами ГК РФ: «при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное». Это выражается, например, в том, что жилое помещение передается гражданину в порядке приватизации не собственником государственного или муниципального жилья, а предприятием или учреждением, за которыми, оно закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.     

В настоящее время какие–либо ограничения в законодательстве отсутствуют. В частности, ст. 213 ГК РФ установлено, что количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан (а данное положение относится и к жилым помещениям), не ограничивается. Ранее аналогичное положение содержалось в ст. 6 Закона об основах жилищной политики в РФ, которые утратили силу с 1 марта 2005 года.

В России с 1 марта 2005 года начал действовать Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ). И. Стадник, исследуя достоинства и недостатки ЖК РФ, отмечает, что в начале 90 - х жилищное законодательство стало обновляться: появился закон о собственности, согласно которому члены ЖСК, выплатившие паевой взнос, становились полноправными собственниками квартир, и закон о приватизации жилья — сначала половинчатый, разрешавший бесплатно приватизировать лишь 18 кв. метров на человека плюс 9 кв. метров на семью, а вскоре – в окончательном варианте, снявшем эти ограничения и сделавшем возможной полную бесплатную приватизацию жилья. Постепенно начал складываться жилищный рынок.

Следующим шагом было принятие закона о федеральной  жилищной политике, который подробно рассматривал проблемы собственности  граждан, совместной собственности  на объекты общего пользования.

К моменту принятия нового ЖК РФ в 2005 году, по данным, опубликованным в статье И. Стадника, 70 % жилья находилось в частной собственности. В очереди на получение жилья стояли 4,4 миллиона человек.
ЖК РФ является базовым в системе актов жилищного законодательства. Другие нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не должны противоречить нормам ЖК РФ, принимаются в соответствии с нормами ЖК РФ и в их развитие. В частности, это нашло отражение в ст. 5 ЖК РФ, которая посвящена именно жилищному законодательству.
Закон о приватизации установил основные принципы и условия осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории России, а также определил порядок обслуживания и ремонта приватизированного жилья. С принятием нового ЖК РФ его действие стало ограниченным. Данное ограничение было установлено в законе о введении в действие ЖК РФ. Первоначально жильцы неприватизированной квартиры сохранили право на приватизацию вплоть до 1 января 2007 года. Очереди на оформление приватизации появились не только в связи с объявлением конечного срока, но и с замедлением и усложнением процедуры приватизации, что сказалось на росте числа желающих оформить квартиры в собственность.