Файл: Программа Экономика государственного и муниципального сектора.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 06.11.2023
Просмотров: 113
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
«Собрание законодательства Российской Федерации» от 4 июля 2005 г. № 27, ст. 273.
70
И все-таки: какова же может быть общая стратегия формирования органов исполнительной власти в РК? Напомним, что в советское время в стране применялся (и был конституционно закреплен) принцип так называемого «двойного подчинения». Территориальный уровень ведомства по горизонтали подчинялся руководящему исполнительному органу в союзной республике, по вертикали – органу Союза ССР. Это позволяло неплохо учитывать региональные особенности и вместе с тем обеспечивать проведение общегосударственной политики.
Исходя из этого, почему бы не продумать сегодня и, оставив в исключительном федеральном ведении так называемые «силовые» и стратегические структуры, остальные отдать РК как субъекту РФ и одновременно сохранить вертикаль управления. Напомним, что в ст. 78
Конституции РФ есть ч. 2, в которой сказано: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам»
1
. Исходя из этого положения, можно ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и РК.
К тому же это будет соответствовать ст. 72 Конституции РФ, которая говорит о наличии большого круга сфер совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ
2
. В жизни реально имеет место взаимодействие органов исполнительной власти РК в данных сферах с органами исполнительной власти Федерации.
Конституция в целом и особенно ст. 76 предполагают обязательность для РК как для субъекта РФ федеральных актов. В ч. 5 ст. 76 определено:
«Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (то есть по
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
71 вопросам исключительного ведения Российской Федерации и в сферах совместного ведения РФ и субъектов РФ). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон»
1
. Добавим к этому, что не только федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты, принятые в рамках полномочий федеральных органов, обязательны для РК, так же как и законные правоприменительные действия федеральных властей.
Требует к себе внимания также и структурная организация власти на уровне местного самоуправления в РК. По Конституции РФ здесь не применяется принцип разделения властей. Но о разграничении полномочий между представительными и исполнительными муниципальными органами все равно говорить приходится.
Прежде всего, напомним, что с появлением в Российской Федерации конструкции местного самоуправления, ее отражением в Конституции РФ высказывались мнения о том, что властью народа является государственная власть, а местное самоуправление – нечто подобное общественному самоуправлению. Сторонников этого подхода не останавливало даже то, что ст. 12 находится в главе 1 Конституции, посвященной основам конституционного строя, тем самым как бы обозначая – вместе со ст. 3 – роль местного самоуправления в системе народовластия.
Поскольку, РК – достаточно «молодой» регион в современном составе
России, то показательной, на наш взгляд, является позиция
Конституционного суда Российской Федерации в отношении других республик, входящих в структуру РФ.
В постановлении от 24 января 1997 г.
«По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ определил, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Тезис о том, что публичная власть может быть не только государственной, но и
1
См.: Конституция РФ.
72 муниципальной, Конституционный Суд РФ повторил также в постановлении от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92,
93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике
Коми».
Таким образом, государственная власть и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской
Федерации. На сегодняшний день отнесение муниципальной власти к публичной власти никем не оспаривается.
Отсюда можно сказать, что Конституция РФ в целом исходит из того, что вертикальное разделение полномочий, задач предполагается в том числе с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное самоуправление.
Но неизбежен вопрос: существует ли внутри местного самоуправления разделение полномочий? Обращение к нормам и Конституции РФ и
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с многочисленными изменениями и дополнениями позволяет увидеть сложность решений. Общий подход как будто бы виделся сначала в том, что местное самоуправление едино, его осуществляет и народ, и муниципальные органы, а уж кто конкретно из них это делает – не столь важно. То есть была как бы логика: местные дела таковы, что их могут решать как граждане массово, так и органы сообща и в порядке подмены друг друга.
Однако обращение к нормам и Конституции РФ и вышеназванного
Федерального закона позволяет увидеть, что полномочия могут иметь адресный характер, а отсюда – и структуру органов местного самоуправления надо более или менее четко обозначать. В самом деле: если в главе
Конституции РФ «Местное самоуправление» этому уровню публичной власти поручаются какие-то дела, то надо ведь все-таки разобраться, что
73 делает само население, что – органы местного самоуправления и при этом – какие органы.
И есть еще один важный фактор: ст. 132 Конституции РФ допускает передачу местному самоуправлению части государственных дел. И здесь тем более надо определиться, кому эти дела решать
1
Законодатель пошел в этой группе вопросов разными путями: либо они переносятся на муниципальный уровень, и там сами разберутся, кому и что делать, – это решат либо властные инстанции субъектов РФ, либо представительные органы местного самоуправления, или же федеральный законодатель сразу определяет, каким органам местного самоуправления решать передаваемые вопросы. «Технология» решений, конечно, важна, но мы в данном случае акцентируем внимание лишь на том, что структуру органов местного самоуправления все-таки надо определять
2
В чем-то здесь применяется принцип аналогии – если есть представительные органы публичной власти на федеральном уровне, в субъектах РФ такие же органы надо непременно создавать и в муниципальных образованиях. Но есть ведь и органы исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов РФ. Значит, можно создавать и похожие органы на муниципальном уровне?
3
С учетом сказанного можно видеть следующие принципиальные пути решения проблемы системы и структуры публичной власти в РК.
Во-первых, налицо единство предназначения всех соответствующих органов как средств реализации народовластия. Отсюда принципиальные различия между ними обусловлены уровнем органов, когда одни могут
1
Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. – 2018. - № 4. – С.
7-14.
2
Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации / Т.М. Бялкина // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 1. – С. 9-12.
3
Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере
Российской Федерации: учебное пособие / под ред. В.В. Комаровой. - 2-е изд. - М.:
Проспект, 2016. – С. 134-139.
74 принимать ключевые решения, другие же – выполнять задачи содействия их формулированию и обеспечения последующей реализации.
Во-вторых, система органов публичной власти в главных контурах едина. Она опирается на существование представительных органов публичной власти, исполнительной власти (мы не затрагиваем судебные органы).
Естественно, при внешнем сходстве цели и масштабы деятельности различны: представительные органы власти на федеральном уровне в большем объеме законодательствуют, в РК они тоже этим занимаются, хотя и в меньшем объеме. Соответственно, принятые акты являются не только их актами, но и законами Российской Федерации (федеральными законами), законами РК как субъекта РФ.
Представительные органы местного самоуправления тоже принимают нормативные правовые акты, они аналогичны по многим свойствам федеральным и региональным законам, однако их принципиально не называют «муниципальными законами», чтобы не нарушать единство именно законодательного регулирования, не создавать конфликта уровней власти.
В-третьих, признавая самостоятельность власти на уровне РК как субъекта РФ, а также на уровне местного самоуправления, нужно видеть такую самостоятельность в содержании деятельности, творчестве. Но во многих параметрах построения и выбора направлений деятельности можно предполагать как единство, так и использование опыта, причем как по
«нисходящей», так и по «восходящей». К примеру, рекомендуемые федеральным законодателем параметры численности депутатов региональных и муниципальных представительных органов учитываются на соответствующих уровнях, но при этом ключевые направления деятельности отражаются на образуемых депутатских комитетах и комиссиях.
75
Таким образом, правило «на местах виднее» хотя и действует, но не должно вести к так называемому «партикуляризму», когда появляются несуразные местные решения.
Таким образом, задачи, система и структура органов не могут быть ограничены теми или иными уровнями публичной власти. Это общегосударственная проблема, совершенствование теории и практики в данном направлении должно вести к выработке общегосударственных контуров и особенностей их применения на каждом уровне публичной власти.
3.3. Разработка и обоснование региональной модели правового и административного взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
Подытоживая результаты исследования, проведенного в этой работе, считаем целесообразным, прежде всего, выделить проблемы в вопросах взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления в рамках правового и административного поля, которые обуславливают необходимость разработки региональной модели такого взаимодействия.
Дублирование функций и конфликты во взаимодействии местных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти и муниципального самоуправления становятся весомым институциональным барьером при выборе приоритетов и механизмов реализации структурной политики. Конфликты между представителями этих органов приводят к созданию дублирующих управленческих структур, чрезмерных финансовых затрат и, в итоге, к неэффективной и несбалансированной структуре экономики. Так, полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления должным образом не распределены.
76
Одновременно происходит их неоправданная централизация, дублирование и безосновательное делегирование полномочий.
Все эти факторы усложняют систему муниципального управления, приводя к конфликтам между этими органами власти. Поэтому обеспечение их оптимального взаимодействия является одним из приоритетных направлений организации публичной власти на местах, поскольку от этого зависит решение проблем как локального, так и местного характера. После анализа законодательной базы, во-первых, было выявлено, что полномочия местных государственных администраций полностью дублируются органами местного самоуправления.
В то же время недостаточно использован опыт зарубежных стран при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении относительно четкого разграничения объектов управления.
Таким образом, можно говорить о так называемых противоречиях в сфере компетенции властных структур.
Во-вторых, стоит упомянуть о принципе разделения властей: когда органы местного самоуправления, не будучи органами исполнительной власти, имеют право и выполняют функции исполнительной власти.
В-третьих, местные государственные администрации подконтрольны и подотчетны органам соответствующего уровня, а те, в свою очередь, контролируют реализацию комплексных программ, исполнение бюджета и др. вопросы. Кроме этого, они заслушивают отчеты глав местных государственных администраций, их заместителей,
руководителей управлений, отделов, других структурных подразделений государственной администрации.
В то же время городской, поселковый, сельский главы подотчетны только территориальным органам, а ты подконтрольны лишь настолько, насколько депутаты подотчетны своим избирателям на округах.
Существуют также противоречия в сфере делегирования полномочий.
Согласно законодательству, государство делегирует часть своих функций
77 органам местного самоуправления. В результате они решают вопросы не только местного характера, но и вопросы государственной политики.
Поскольку в законе не указаны конкретные особенности понятия «вопросы местного значения», это дает возможность трактовать его в зависимости от ситуации. В то время как районные, так и областные органы делегируют местным государственным администрациям полномочия при отсутствии в районах и областях исполнительного органа. Это приводит иногда к превращению местных государственных администраций в исполкомы. Таким образом, глава местной государственной администрации находится в жесткой зависимости и должен в своей деятельности заниматься, прежде всего, потребностями местной администрации, а не государства.
Одновременно возникают определенные разногласия во взглядах между областными государственными администрациями, местными властями и группами влияния на уровне региона и города.
Поэтому налаживание действенного взаимодействия местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровней возможно только на принципах партнерства и взаимодействия. Это позволит осуществлять оптимальный выбор приоритетных направлений структурной политики и определить реальные механизмы их реализации.
Особенно важны взаимоотношения между органами самоуправления в крупных городах и регионах. Существующий опыт в этой сфере обнаружил много конфликтов. Роль крупных городов и целых метрополий в будущем будет расти и потребует соответствующих механизмов регулирования при реализации структурной политики на муниципальном уровне. Вместе с тем, местные органы исполнительной власти и местного самоуправления являются своеобразным посредником в отношениях «гражданин – государство». Поэтому организация деятельности местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления потребует
78 качественных радикальных изменений, направленных на обеспечение реализации интересов гражданина.
В частности, сегодня это является насущной проблемой, поскольку это определяет организационно-правовые и административные основы деятельности местных органов исполнительной власти в России.
Другим важным институциональным барьером является также неэффективность самого института местного самоуправления. Известно, что особая роль при формировании этого института принадлежит формальным институтам, среди которых наиболее весомое значение имеют институты и нормы муниципального законодательства.
Наряду с этим, институциональные недостатки муниципального права в России заключаются в существовании противоречий, примерами которых являются устаревшие нормы муниципального законодательства.
Выразительной особенностью современного российского муниципального права является то, что к нему относится значительное количество подзаконных нормативных актов, при этом некоторые из них противоречат актам высшего юридического уровня.
Также достаточно распространено явление, когда очень слабой является система правоприменения законодательных актов, в частности, селективность исполнения законодательства на муниципальном уровне. Т.е. достаточно слабыми являются механизмы контроля по выбору базовых целей структурной политики на муниципальном уровне. Это приводит к массовой практике неформальных договоренностей на муниципальном уровне и лоббистскому давлению на структурную перестройку экономики региона в целом.
Следующим барьером является недостаточность институционального механизма объединения стратегий и программ развития, как на местном, так и на региональном уровнях. В результате возникают различные видения приоритетов структурного развития экономики, что является существенным препятствием своевременности подготовки и реализации соответствующих
79 стратегий и программ. Таким образом, обсуждение на стадии формирования структурной политики должно происходить на основе проведения консультаций, где будут указаны основные действующие лица этого процесса - региональные, местные органы власти и др.
На последующих стадиях формирования и реализации структурной политики необходимо создать Наблюдательные комитеты, в состав которых войдут представители всех заинтересованных сторон.
Вместе с тем к институционально-экономическим барьерам реализации структурной политики следует отнести: доминирование государственных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов; низкую долю бюджета развития в составе местных бюджетов; значительную дотационность местных бюджетов (до 90%); высокий уровень централизованности местного бюджета (до 70-75%)
1
Таким образом, сегодня не сформирована надлежащая финансово- экономическая база органов местного самоуправления, которая дала бы им возможность эффективно осуществлять собственные функции и реализовывать структурные реформы экономики в целом. Соответственно все это приводит к невозможности финансового обеспечения функций местных органов власти.
Кроме этого, устранение институциональных барьеров, возникающих при формировании и реализации структурной политики на муниципальном уровне, потребует от всех участников этого процесса придерживаться определенных принципов, в частности, принципа партнерства и сплоченности действий (власти, бизнеса, общества и т.д.); принципа открытости в выборе приоритетов и задач структурной политики для повышения уровня доверия к властным институтам; принципа сочетания стратегий и программ структурной перестройки экономики на региональном
70
И все-таки: какова же может быть общая стратегия формирования органов исполнительной власти в РК? Напомним, что в советское время в стране применялся (и был конституционно закреплен) принцип так называемого «двойного подчинения». Территориальный уровень ведомства по горизонтали подчинялся руководящему исполнительному органу в союзной республике, по вертикали – органу Союза ССР. Это позволяло неплохо учитывать региональные особенности и вместе с тем обеспечивать проведение общегосударственной политики.
Исходя из этого, почему бы не продумать сегодня и, оставив в исключительном федеральном ведении так называемые «силовые» и стратегические структуры, остальные отдать РК как субъекту РФ и одновременно сохранить вертикаль управления. Напомним, что в ст. 78
Конституции РФ есть ч. 2, в которой сказано: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам»
1
. Исходя из этого положения, можно ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и РК.
К тому же это будет соответствовать ст. 72 Конституции РФ, которая говорит о наличии большого круга сфер совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ
2
. В жизни реально имеет место взаимодействие органов исполнительной власти РК в данных сферах с органами исполнительной власти Федерации.
Конституция в целом и особенно ст. 76 предполагают обязательность для РК как для субъекта РФ федеральных актов. В ч. 5 ст. 76 определено:
«Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (то есть по
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
71 вопросам исключительного ведения Российской Федерации и в сферах совместного ведения РФ и субъектов РФ). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон»
1
. Добавим к этому, что не только федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты, принятые в рамках полномочий федеральных органов, обязательны для РК, так же как и законные правоприменительные действия федеральных властей.
Требует к себе внимания также и структурная организация власти на уровне местного самоуправления в РК. По Конституции РФ здесь не применяется принцип разделения властей. Но о разграничении полномочий между представительными и исполнительными муниципальными органами все равно говорить приходится.
Прежде всего, напомним, что с появлением в Российской Федерации конструкции местного самоуправления, ее отражением в Конституции РФ высказывались мнения о том, что властью народа является государственная власть, а местное самоуправление – нечто подобное общественному самоуправлению. Сторонников этого подхода не останавливало даже то, что ст. 12 находится в главе 1 Конституции, посвященной основам конституционного строя, тем самым как бы обозначая – вместе со ст. 3 – роль местного самоуправления в системе народовластия.
Поскольку, РК – достаточно «молодой» регион в современном составе
России, то показательной, на наш взгляд, является позиция
Конституционного суда Российской Федерации в отношении других республик, входящих в структуру РФ.
В постановлении от 24 января 1997 г.
«По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ определил, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Тезис о том, что публичная власть может быть не только государственной, но и
1
См.: Конституция РФ.
72 муниципальной, Конституционный Суд РФ повторил также в постановлении от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92,
93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике
Коми».
Таким образом, государственная власть и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской
Федерации. На сегодняшний день отнесение муниципальной власти к публичной власти никем не оспаривается.
Отсюда можно сказать, что Конституция РФ в целом исходит из того, что вертикальное разделение полномочий, задач предполагается в том числе с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное самоуправление.
Но неизбежен вопрос: существует ли внутри местного самоуправления разделение полномочий? Обращение к нормам и Конституции РФ и
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с многочисленными изменениями и дополнениями позволяет увидеть сложность решений. Общий подход как будто бы виделся сначала в том, что местное самоуправление едино, его осуществляет и народ, и муниципальные органы, а уж кто конкретно из них это делает – не столь важно. То есть была как бы логика: местные дела таковы, что их могут решать как граждане массово, так и органы сообща и в порядке подмены друг друга.
Однако обращение к нормам и Конституции РФ и вышеназванного
Федерального закона позволяет увидеть, что полномочия могут иметь адресный характер, а отсюда – и структуру органов местного самоуправления надо более или менее четко обозначать. В самом деле: если в главе
Конституции РФ «Местное самоуправление» этому уровню публичной власти поручаются какие-то дела, то надо ведь все-таки разобраться, что
73 делает само население, что – органы местного самоуправления и при этом – какие органы.
И есть еще один важный фактор: ст. 132 Конституции РФ допускает передачу местному самоуправлению части государственных дел. И здесь тем более надо определиться, кому эти дела решать
1
Законодатель пошел в этой группе вопросов разными путями: либо они переносятся на муниципальный уровень, и там сами разберутся, кому и что делать, – это решат либо властные инстанции субъектов РФ, либо представительные органы местного самоуправления, или же федеральный законодатель сразу определяет, каким органам местного самоуправления решать передаваемые вопросы. «Технология» решений, конечно, важна, но мы в данном случае акцентируем внимание лишь на том, что структуру органов местного самоуправления все-таки надо определять
2
В чем-то здесь применяется принцип аналогии – если есть представительные органы публичной власти на федеральном уровне, в субъектах РФ такие же органы надо непременно создавать и в муниципальных образованиях. Но есть ведь и органы исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов РФ. Значит, можно создавать и похожие органы на муниципальном уровне?
3
С учетом сказанного можно видеть следующие принципиальные пути решения проблемы системы и структуры публичной власти в РК.
Во-первых, налицо единство предназначения всех соответствующих органов как средств реализации народовластия. Отсюда принципиальные различия между ними обусловлены уровнем органов, когда одни могут
1
Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. – 2018. - № 4. – С.
7-14.
2
Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации / Т.М. Бялкина // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 1. – С. 9-12.
3
Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере
Российской Федерации: учебное пособие / под ред. В.В. Комаровой. - 2-е изд. - М.:
Проспект, 2016. – С. 134-139.
74 принимать ключевые решения, другие же – выполнять задачи содействия их формулированию и обеспечения последующей реализации.
Во-вторых, система органов публичной власти в главных контурах едина. Она опирается на существование представительных органов публичной власти, исполнительной власти (мы не затрагиваем судебные органы).
Естественно, при внешнем сходстве цели и масштабы деятельности различны: представительные органы власти на федеральном уровне в большем объеме законодательствуют, в РК они тоже этим занимаются, хотя и в меньшем объеме. Соответственно, принятые акты являются не только их актами, но и законами Российской Федерации (федеральными законами), законами РК как субъекта РФ.
Представительные органы местного самоуправления тоже принимают нормативные правовые акты, они аналогичны по многим свойствам федеральным и региональным законам, однако их принципиально не называют «муниципальными законами», чтобы не нарушать единство именно законодательного регулирования, не создавать конфликта уровней власти.
В-третьих, признавая самостоятельность власти на уровне РК как субъекта РФ, а также на уровне местного самоуправления, нужно видеть такую самостоятельность в содержании деятельности, творчестве. Но во многих параметрах построения и выбора направлений деятельности можно предполагать как единство, так и использование опыта, причем как по
«нисходящей», так и по «восходящей». К примеру, рекомендуемые федеральным законодателем параметры численности депутатов региональных и муниципальных представительных органов учитываются на соответствующих уровнях, но при этом ключевые направления деятельности отражаются на образуемых депутатских комитетах и комиссиях.
75
Таким образом, правило «на местах виднее» хотя и действует, но не должно вести к так называемому «партикуляризму», когда появляются несуразные местные решения.
Таким образом, задачи, система и структура органов не могут быть ограничены теми или иными уровнями публичной власти. Это общегосударственная проблема, совершенствование теории и практики в данном направлении должно вести к выработке общегосударственных контуров и особенностей их применения на каждом уровне публичной власти.
3.3. Разработка и обоснование региональной модели правового и административного взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
Подытоживая результаты исследования, проведенного в этой работе, считаем целесообразным, прежде всего, выделить проблемы в вопросах взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления в рамках правового и административного поля, которые обуславливают необходимость разработки региональной модели такого взаимодействия.
Дублирование функций и конфликты во взаимодействии местных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти и муниципального самоуправления становятся весомым институциональным барьером при выборе приоритетов и механизмов реализации структурной политики. Конфликты между представителями этих органов приводят к созданию дублирующих управленческих структур, чрезмерных финансовых затрат и, в итоге, к неэффективной и несбалансированной структуре экономики. Так, полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления должным образом не распределены.
76
Одновременно происходит их неоправданная централизация, дублирование и безосновательное делегирование полномочий.
Все эти факторы усложняют систему муниципального управления, приводя к конфликтам между этими органами власти. Поэтому обеспечение их оптимального взаимодействия является одним из приоритетных направлений организации публичной власти на местах, поскольку от этого зависит решение проблем как локального, так и местного характера. После анализа законодательной базы, во-первых, было выявлено, что полномочия местных государственных администраций полностью дублируются органами местного самоуправления.
В то же время недостаточно использован опыт зарубежных стран при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении относительно четкого разграничения объектов управления.
Таким образом, можно говорить о так называемых противоречиях в сфере компетенции властных структур.
Во-вторых, стоит упомянуть о принципе разделения властей: когда органы местного самоуправления, не будучи органами исполнительной власти, имеют право и выполняют функции исполнительной власти.
В-третьих, местные государственные администрации подконтрольны и подотчетны органам соответствующего уровня, а те, в свою очередь, контролируют реализацию комплексных программ, исполнение бюджета и др. вопросы. Кроме этого, они заслушивают отчеты глав местных государственных администраций, их заместителей,
руководителей управлений, отделов, других структурных подразделений государственной администрации.
В то же время городской, поселковый, сельский главы подотчетны только территориальным органам, а ты подконтрольны лишь настолько, насколько депутаты подотчетны своим избирателям на округах.
Существуют также противоречия в сфере делегирования полномочий.
Согласно законодательству, государство делегирует часть своих функций
77 органам местного самоуправления. В результате они решают вопросы не только местного характера, но и вопросы государственной политики.
Поскольку в законе не указаны конкретные особенности понятия «вопросы местного значения», это дает возможность трактовать его в зависимости от ситуации. В то время как районные, так и областные органы делегируют местным государственным администрациям полномочия при отсутствии в районах и областях исполнительного органа. Это приводит иногда к превращению местных государственных администраций в исполкомы. Таким образом, глава местной государственной администрации находится в жесткой зависимости и должен в своей деятельности заниматься, прежде всего, потребностями местной администрации, а не государства.
Одновременно возникают определенные разногласия во взглядах между областными государственными администрациями, местными властями и группами влияния на уровне региона и города.
Поэтому налаживание действенного взаимодействия местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровней возможно только на принципах партнерства и взаимодействия. Это позволит осуществлять оптимальный выбор приоритетных направлений структурной политики и определить реальные механизмы их реализации.
Особенно важны взаимоотношения между органами самоуправления в крупных городах и регионах. Существующий опыт в этой сфере обнаружил много конфликтов. Роль крупных городов и целых метрополий в будущем будет расти и потребует соответствующих механизмов регулирования при реализации структурной политики на муниципальном уровне. Вместе с тем, местные органы исполнительной власти и местного самоуправления являются своеобразным посредником в отношениях «гражданин – государство». Поэтому организация деятельности местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления потребует
78 качественных радикальных изменений, направленных на обеспечение реализации интересов гражданина.
В частности, сегодня это является насущной проблемой, поскольку это определяет организационно-правовые и административные основы деятельности местных органов исполнительной власти в России.
Другим важным институциональным барьером является также неэффективность самого института местного самоуправления. Известно, что особая роль при формировании этого института принадлежит формальным институтам, среди которых наиболее весомое значение имеют институты и нормы муниципального законодательства.
Наряду с этим, институциональные недостатки муниципального права в России заключаются в существовании противоречий, примерами которых являются устаревшие нормы муниципального законодательства.
Выразительной особенностью современного российского муниципального права является то, что к нему относится значительное количество подзаконных нормативных актов, при этом некоторые из них противоречат актам высшего юридического уровня.
Также достаточно распространено явление, когда очень слабой является система правоприменения законодательных актов, в частности, селективность исполнения законодательства на муниципальном уровне. Т.е. достаточно слабыми являются механизмы контроля по выбору базовых целей структурной политики на муниципальном уровне. Это приводит к массовой практике неформальных договоренностей на муниципальном уровне и лоббистскому давлению на структурную перестройку экономики региона в целом.
Следующим барьером является недостаточность институционального механизма объединения стратегий и программ развития, как на местном, так и на региональном уровнях. В результате возникают различные видения приоритетов структурного развития экономики, что является существенным препятствием своевременности подготовки и реализации соответствующих
79 стратегий и программ. Таким образом, обсуждение на стадии формирования структурной политики должно происходить на основе проведения консультаций, где будут указаны основные действующие лица этого процесса - региональные, местные органы власти и др.
На последующих стадиях формирования и реализации структурной политики необходимо создать Наблюдательные комитеты, в состав которых войдут представители всех заинтересованных сторон.
Вместе с тем к институционально-экономическим барьерам реализации структурной политики следует отнести: доминирование государственных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов; низкую долю бюджета развития в составе местных бюджетов; значительную дотационность местных бюджетов (до 90%); высокий уровень централизованности местного бюджета (до 70-75%)
1
Таким образом, сегодня не сформирована надлежащая финансово- экономическая база органов местного самоуправления, которая дала бы им возможность эффективно осуществлять собственные функции и реализовывать структурные реформы экономики в целом. Соответственно все это приводит к невозможности финансового обеспечения функций местных органов власти.
Кроме этого, устранение институциональных барьеров, возникающих при формировании и реализации структурной политики на муниципальном уровне, потребует от всех участников этого процесса придерживаться определенных принципов, в частности, принципа партнерства и сплоченности действий (власти, бизнеса, общества и т.д.); принципа открытости в выборе приоритетов и задач структурной политики для повышения уровня доверия к властным институтам; принципа сочетания стратегий и программ структурной перестройки экономики на региональном
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10