Файл: Формирование нотариального права.pdf

Данный подход разделяется в иных исследованиях, и с этой позицией нельзя не согласиться. Однако сегодня при комплексной проверке нотариуса проверяется весь спектр вопросов, касающихся организации работы, постановки нотариального делопроизводства, а также подвергаются проверке на соответствие законодательству совершенные нотариальные действия. Причем последнее является одним из главных направлений проверки. Таким образом, в предмет контроля исполнения профессиональных обязанностей нотариуса, занимающегося частной практикой, входит и проверка совершенных нотариальных действий на соответствие их законодательству, хотя, строго говоря, в силу закона это отнесено к предмету судебного контроля (ст.ст. 33, 49 Основ).

Ни одна система публичных органов (как, впрочем, и любая другая) не может быть эффективной на все сто процентов. Вполне возможна ситуация, когда нотариус будет злоупотреблять собственными полномочиями, нарушать действующее законодательство. Он может и ошибиться в процессе оценки сложившейся правовой ситуации. Действующее законодательство как форма реагирования на нарушение нотариусом правовой нормы устанавливает меры ответственности в качестве структурного элемента административно-правового механизма управления нотариатом.

Как известно, дисциплинарная ответственность вводится в законодательном порядке для лиц наемного труда нормами Трудового кодекса РФ. Однако нотариус не является ни наемным работником, ни служащим. Поэтому Основы и не установили дисциплинарную ответственность нотариуса^[31].

Вместе с тем ст. 12 Основ говорит о неоднократном совершении дисциплинарных проступков как об основании прекращения полномочий нотариуса.

Интересен тот факт, что Основы, только единожды упоминая о дисциплинарных проступках нотариусов (ст. 12), определения этих проступков не дают, не предусматривают ни оснований, ни порядка наложения дисциплинарных взысканий, да и самого института дисциплинарной ответственности нотариуса. А вот на практике дисциплинарные взыскания применяются повсеместно, но за нарушение профессиональных обязанностей. Более того, в действующем законодательстве о нотариате нет и бланкетных норм, указывающих на возможность принятия подзаконных актов о дисциплинарной ответственности нотариусов^[32].

Профессиональный кодекс нотариусов РФ под дисциплинарным проступком понимает «виновное ненадлежащее выполнение или невыполнение нотариусом своих профессиональных обязанностей, а также нарушение этических норм поведения нотариуса и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и настоящим Кодексом», т.е. область применения Кодекса не ограничивается только вопросами дисциплины и выполнения нотариусами членских обязанностей. Между тем ст. 12 Основ говорит о совершении дисциплинарных проступков, а не о нарушениях профессиональных обязанностей. Тем самым происходит подмена понятий. К числу дисциплинарных проступков Кодексом отнесены практически все возможные нарушения в деятельности нотариуса, в том числе и за нарушения законодательства.

По нашему мнению, к дисциплинарным проступкам должны относиться нарушения, связанные именно с дисциплиной, т.е. с культурой поведения и этикой общения с обратившимися к нотариусу лицами, исполнением членских обязанностей, но не касающиеся совершения нотариальных действий и правил нотариального делопроизводства.

За использование нотариусом, занимающимся частной практикой, своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо за нанесение вреда другим лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, действующим законодательством установлена уголовная ответственность (ст. 202 УК РФ).

Однако, «как показывает судебно-следственная практика, нотариусы чаще всего преступно злоупотребляют… своими публичными полномочиями по должности». Вместе с тем по действующему законодательству нотариус, занимающийся частной практикой, не может быть привлечен к уголовной ответственности как должностное лицо. Поэтому в случаях, когда следственные органы привлекают таких нотариусов к уголовной ответственности за злоупотребления своими властными полномочиями, суды выносят в отношении них оправдательные приговоры^[33].

Необходимой и важной чертой института свободного нотариата латинского типа является полная имущественная ответственность частнопрактикующего нотариуса за совершенные им противоправные деяния (гражданско-правовая ответственность). Так, согласно ч. 1 ст. 17 Основ такой нотариус «несет полную имущественную ответственность за вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица в результате совершения нотариального действия, противоречащего законодательству Российской Федерации, или неправомерного отказа в совершении нотариального действия, а также разглашения сведений о совершенных нотариальных действиях». Однако положения законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы ответственности нотариуса, занимающегося частной практикой, сформулированы недостаточно подробно, содержат множество пробелов, поскольку не учитывают всего многообразия правовых ситуаций, которые могут возникнуть на практике, что в свою очередь приводит к возникновению ряда сложностей при их практическом применении.

В частности, необходимо учитывать, что вопросы ответственности нотариуса в случае его обмана или введения в заблуждение действующим законодательством прямо не урегулированы. В связи с этим представляется необходимым внести ряд изменений в законодательство о нотариате для более четкого урегулирования статуса нотариуса, его прав и обязанностей, предела его ответственности за совершенные им нотариальные действия^[34].

Если проанализировать полномочия Минюста России, его деятельность, то нетрудно заметить, что у него нет надзорных полномочий в рассматриваемой сфере. Однако очевидно, что необходимо наделить Минюст России и его территориальные органы такими надзорными полномочиями.

В данном случае основной задачей Минюста России как надзорного органа, вытекающей из характера содержания его деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи, в частности, должно осуществляться путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к административной ответственности виновных лиц.

При этом Минюст России необходимо наделить полномочиями, которые позволят ему не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов. Полномочия по предупреждению правонарушений позволят Минюсту России вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений^[35].

Обладая полномочием по пресечению правонарушений, Минюст России должен иметь право давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении нотариальных действий, ведущихся с нарушением соответствующих норм; на основании предписаний — выносить постановление о приостановлении работы нотариальной конторы либо лишении лицензии на право нотариальной деятельности. Необходимо, чтобы, реализуя полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, Минюст России мог выносить в адрес нотариуса обязательные для исполнения в установленные сроки предписания об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения.

Подавляющее большинство органов надзора наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности. Однако Минюст России никак не реализует это право в сфере нотариата. Представляется, что должностные лица Минюста России в пределах своей компетенции должны в результате надзорных проверок самостоятельно возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, назначать административные наказания (например, наложения административного штрафа).

Базовым нормативным актом, устанавливающим административную ответственность, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), содержащий большое количество составов административных правонарушений, субъектом которых выступают должностные лица. Основанием привлечения к административной ответственности служит, как правило, невыполнение ими установленного порядка управления в той или иной сфере. С принятием КоАП РФ пересматривается взгляд на статус нотариуса как представителя власти. Ранее сомнения на этот счет в литературе уже высказывались^[36]. В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, не раскрывшего данное понятие, представитель власти определен как должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. По уголовному и административному законодательству нотариус не является должностным лицом. Следовательно, он не является представителем власти. В КоАП РФ имеется состав правонарушения, субъектом которого выступает нотариус. В соответствии с ч. 2 ст. 15.6 КоАП РФ непредставление должностным лицом органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдачу физическим лицам лицензий на право занятия частной практикой, регистрацию лиц по месту жительства, регистрацию актов гражданского состояния, учет и регистрацию имущества и сделок с ним, либо нотариусом или должностным лицом, уполномоченным совершать нотариальные действия, в установленный срок в налоговые органы сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.

Таким образом, основанием для административной ответственности нотариусов является совершение налогового правонарушения в форме непредставления в налоговый орган предусмотренных законодательством сведений либо представление таких сведений в неполном объеме или искаженном виде^[37].

Таким образом, было бы во многом предпочтительным закрепление самостоятельных составов административных правонарушений в КоАП РФ, субъектом которых выступал бы нотариус, причем как работающий в государственной нотариальной конторе, так и занимающийся частной практикой. А именно, необходимо внести измене- ния в КоАП РФ в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о нотариате. При этом дополнить разд. 2 КоАП РФ гл. 21.1 «Административные правонарушения в области нотариата». По нашему мнению, сюда должны относиться нарушения, связанные с порядком представления статистической информации о нотариальной деятельности, с порядком взимания нотариального тарифа, непредставлением документов в ходе проведения проверки профессиональной деятельности нотариуса, невыполнением в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного в области нотариата, его территориального органа и др^[38].

2.2. Совершенствование нотариального законодательства

Произошедшие в последние два десятилетия в нашей стране преобразования экономического, политического характера отразились на всех отраслях законодательства, в том числе на организации и развитии нотариата. Новая форма нотариата, внедренная в начале 90-х гг., существенно потеснила государственный нотариат.

Отличительной чертой частного нотариата от государственного, помимо организационной системы, является количество желающих примерить кресло нотариуса. Должность, которая в советский период была непрестижной, низкооплачиваемой, стала популярной и желанной. Однако далеко не каждый юрист, желающий стать нотариусом, выполнив все требования, установленные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г., как, например, стажировка, экзамены, конкурс и т.д., может оказаться в числе получивших этот статус.

Правила предоставления правовой помощи нотариусами и иными лицами, выполняющими нотариальные действия, как правильно отмечает И.Н. Богатырева, связаны жесткими рамками процедурно-процессуального характера, что отличает ее от оказываемых правовых услуг адвокатами, частными юристами. Полагаем, что делегирование государством отдельных прав тем или иным лицам должно сопровождаться и возложением соответствующей ответственности на законодательном уровне.

Нельзя назвать простыми нотариальные действия по принятию мер по охране наследственного имущества и особенно по управлению им. Наследственное имущество может быть не только значительным, но и иметь в своем составе специфические, нуждающиеся в экспертизе предметы, иметь высокую ценность; обеспечение его сохранности порой затруднительно даже для самих нотариусов. Может ли надлежащим образом обеспечить выполнение данной функции лицо, на которое возложено выполнение нотариальных действий как дополнительная должностная обязанность? Вопрос, конечно, риторический, но он подчеркивает необходимость изменения нотариального законодательства и подготовки нового закона о нотариате.

Основы законодательства РФ о нотариате были введены в действие до принятия Конституции РФ, и неудивительно, что они не в полной мере соответствуют современному этапу социального и экономического развития страны. Этим обусловлено то, что в последнее время все чаще звучат предложения о необходимости реформирования и совершенствования нотариата как одного из институтов защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, об определении роли и места нотариата в современных гражданских правоотношениях, о принятии нового федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации», концепция которого активно обсуждается как нотариусами, так и учеными.

Сегодня нотариусами также активно обсуждается вопрос ликвидации государственных нотариальных контор и создания единого небюджетного нотариата, и с этим трудно не согласиться. Трудно оспорить факт материальной заинтересованности частного нотариуса в заработке, что в свою очередь является движущей силой самостоятельности и профессионализма. Для своей «востребованности» нотариус вольно или невольно вынужден повышать постоянно свой уровень знаний.

Как показывает практика, государственных нотариальных контор сохранилось немного и именно там, где частному нотариусу невыгодно работать.

Однако для создания единой небюджетной модели нотариата в России следует уйти не только от государственных нотариальных контор, но и от привлечения к нотариальной деятельности должностных лиц, не обладающих необходимыми знаниями, опытом, ответственностью.

Решение этого вопроса видится в реанимации существовавшей в советский период практики отработок молодыми специалистами в местах, не обеспеченных частными нотариусами, на договорной основе взамен оплаты вузовского обучения за счет государственного бюджета. А если учесть, что в настоящее время в ряде высших учебных заведений открыты факультеты нотариата, то организационный вопрос решается. В каждом государственном вузе предоставляются бюджетные места, и их количество можно регулировать с учетом недостающих единиц нотариусов. Каких-либо несколько лет – и проблема с квалифицированными кадрами будет решена^[39].