Файл: Контроль за оперативно-розыскной деятельностью.pdf

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время, характеризующееся негативными изменениями преступности и разрастанием ее сложных организованных форм, все большую актуальность приобретает использование при предварительном расследовании преступлений результатов оперативно-розыскной деятельности.

Негласный характер большинства оперативно-розыскных мероприятий, сопряженных с вторжением в конституционные права граждан, и та роль, которая отведена осуществляющим оперативно-розыскную деятельность органам и представляющим их должностным лицам в борьбе с преступностью, требуют повышенных гарантий законности оперативно-розыскной деятельности. Среди них важное место занимает прокурорский надзор, действующий в процессе правоприменения в сочетании с судебным и ведомственным контролем.

Следует отметить, что правовой институт прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности, несмотря на давнюю историю, до сих пор находится на стадии становления.

Высокая значимость и недостаточная практическая разработанность проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяют несомненную новизну данного исследования.

Объектом данной работы является анализ условий прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При этом предметом исследования является рассмотрение отдельных вопросов, сформулированных в качестве задач данного исследования. Целью исследования является изучение темы «Надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» с точки зрения новейших отечественных исследований по данной проблематике.

В рамках достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

• Изучить исторический и теоретический аспект организации прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
• Проанализировать действующее законодательство по данной теме и выявить проблематику его применения в области прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
• Обозначить тенденции развития прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные нормативные акты, такие как, прежде всего, Закон «О прокуратуре», «Об оперативно розыскной деятельности», а также Законы «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об обороне», «Об органах Федеральной службы безопасности РФ», «О государственной тайне» и др.

Источниками информации для написания работы послужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические труды крупнейших мыслителей в рассматриваемой области, результаты практических исследований отечественных авторов, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных данной теме, справочная литература, прочие актуальные источники информации.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в период 1722-1917 гг.

В научной литературе отсутствует комплексное исследование этапов развития законодательства о прокурорском надзоре в оперативно-розыскной деятельности. Даже в специальных главах диссертационных исследований, посвященных этой проблематике, рассматриваются лишь отдельные аспекты, да и то применительно к ограниченному историческому периоду. Так, В.Н. Осипкин в главе «Историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в России» диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, анализируя отрасли прокурорского надзора с момента создания прокуратуры, пришел к выводу о том, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, как направление деятельности органов прокуратуры, появился лишь в 1992 году.

В.Н. Рябов в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции» прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности анализирует с 1922 года. Такой подход не позволяет представить возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и с учетом отечественного опыта выработать обоснованные предложения по его совершенствованию.

Считается, что впервые прокуратура появилась во Франции в XIV веке в период инквизиционного процесса. Именно этот институт во Франции, как полагают исследователи исторических предпосылок образования прокуратуры в России, а также правовой институт шведского омбудсмена, который выполнял функции, аналогичные во многих отношениях функциям французской прокуратуры, привели Петра I к мысли о создании прокуратуры в нашей стране. Однако российская прокуратура не стала точной копией этих зарубежных учреждений. Она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Институт прокуратуры в Российской Империи создан согласно Указу Петра I от 12 января 1722 года о реформе Сената. Один из пунктов этого Указа предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору».

Этапы развития прокуратуры находят освещение в работах по истории прокуратуры. Эти вопросы исследовались как в специальных работах, так и в отдельных публикациях.

В литературе имеется несколько точек зрения на периодизацию развития прокуратуры. Согласно наиболее распространенной, развитие прокуратуры имеет четыре основные этапа:

I этап – дореформенная прокуратура (1722-1864 гг.);

II этап – пореформенная прокуратура (1864-1917 гг.);

III этап – советская прокуратура (1922-1993 гг.);

IV этап – современный период развития прокуратуры.

Наиболее полно изучен советский период развития прокуратуры. Однако, для определения закономерностей и особенностей развития прокурорской системы необходимо осмысление всех этапов – царского, советского и постсоветского.

Вскоре после создания Указа Петра I от 12 января 1722 года, предусматривающего учреждение института прокуратуры, началась разработка нормативных актов, определяющих статус этого института. Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». В нем не только был определен генерал-прокурор как «око государево» и «стряпчий о делах государственных», но и обозначены функции прокуратуры.

Генерал-прокурор осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны, Сенат, действовал в строгом соответствии с императорскими указаниями и регламентом. Обер-прокурор осуществлял в соответствии со специальной инструкцией высший государственный надзор за деятельностью Синода (учреждения, управляющего делами духовенства). За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Осуществлялся надзор и за исполнением законов в деятельности других государственных органов. К ним относилась, в частности, фискальная служба, которая осуществляла сыскные функции, а деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной. Кроме того, на прокуроров был возложен надзор по арестантским уголовным делам и наблюдение за выполнением интересов государственной казны.

Согласно новому Уложению, составленному в 1767 году, на прокуроров возлагалась обязанность «государственного преследования преступлений», установления тесной связи с судом и осуществления «попечительского» отношения к частным лицам, нуждающимся в государственной защите. Существенное влияние на прокурорскую систему оказала губернская реформа 1775 г. В этой связи было принято «Учреждение о губерниях». К важнейшему правовому акту относится и Указ от 7 ноября 1775 года «О прокурорской и стряпчей должности».

В соответствии с определенной структурой прокуратуры в губерниях в ее состав входили четыре прокурора: губернский, при верховном земском суде, при губернском магистрате, при верхней расправе, а также восемь стряпчих и по одному уездному стряпчему. Стряпчие выполняли обязанности помощников и советников прокурора. В обязанности прокуроров и стряпчих входило «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях. Губернский прокурор должен был доносить наместническому правлению, а нижестоящие прокуроры – губернскому прокурору о «не точном в судебном месте исполнении законов, учреждений, указов, о медлении по делам в производстве». На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи:

• сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»;
• наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;
• «истребление повсюду вредных взяток».

Они наделялись правом вести надзор за исполнением законов в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. На них возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов. Полномочия прокуроров при выполнении возложенных на них задач существенных изменений, в сравнении с функционированием прокуратуры в период царствования Петра I, не претерпели.

Ко второй половине XIX века сложилась ситуация, когда на прокуроров возлагалась обязанность осуществлять надзор во всех сферах государственной деятельности (без определения необходимых пределов) при отсутствии необходимого количества работников. По утверждению Л.В. Бойцовой и В.В. Бойцовой, многие журналы присутственных мест редко просматривались прокурорами, журналы казенной палаты и палаты государственных имуществ никогда не исследовались.

Хотя прокуроры и располагали разнообразными формами надзора за исполнением законов во внесудебных сферах, однако их правомочия, равно как и последствия прокурорского вмешательства, не были достаточно регламентированы. Это предопределяло нереальность выполнения прокурорами и стряпчими возложенных на них обязанностей. Характеризуя недостаточность прокурорского надзора за местным управлением, М.М. Сперанский писал: «Есть надзор прокурора, но, во-первых, его протесты не могут остановить исполнения, во-вторых, что значит надзор, коего последствия являются месяц, два, год после исполнения. И что может сей надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных, полицейских?». Это способствовало формированию негативного мнения о прокурорском надзоре и принятию решения о реформировании прокуратуры.

Началом процесса реформирования прокуратуры можно считать разработку проекта «Устава гражданского судопроизводства» (1857 г.), предусматривающего новые принципы судопроизводства (отделение судебной власти от административной, отказ от канцелярской тайны, введение гласного, устного и состязательного процесса, учреждение института присяжных поверенных), которые способствовали изменению функций прокуратуры. Так, вместо опротестования прокурором решений судов предусматривалась дача прокурорами заключений в судебных заседаниях.

Учреждение института судебных следователей, утвержденное 8 июня 1860 года, изменило полномочия прокурора при осуществлении надзора за следствием. В соответствии с этим актом (ст. 30) прокурор имел право давать следователю не приказания (как суд или губернатор), а лишь предложения, хотя право на ознакомление с материалами дела за ним было сохранено и, кроме того, с ним губернатор должен был согласовывать кандидатуру на должность следователя.

В 1862 году Государственным советом были приняты и утверждены императором «Основные положения преобразования судебной части в России». В этом нормативном акте предусматривалась реорганизация органов прокуратуры. На место губернских прокуроров и стряпчих должны были прийти прокуроры при судах и их товарищи. Это меняло и принцип построения прокурорской системы: переход от административно-территориального к судебно-территориальному. В соответствии со ст. 48 предусматривался новый порядок назначения прокуроров. Прокуроры окружных судов и их товарищи должны были утверждаться министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции.

Согласно новым положениям прокуратура должна была:

• Наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона;
• Обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления;
• Формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством;
• Осуществлять «постоянных надзор за производством следствий» (этот надзор принадлежал исключительно прокурору);
• Поддерживать обвинение в суде. Для реализации этой функции прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции;
• Участвовать при рассмотрении гражданских дел в судах. Прокурор участвовал лишь при рассмотрении определенной категории дел: по делам, затрагивающим интересы казны; по делам лиц, состоящих под опекой; безвестно отсутствующих и некоторых других. Наряду с другими правами он имел право обжаловать решения по казенным делам в кассационном порядке;
• Осуществлять надзор за местами лишения свободы.