Файл: Формы государственного устройства (ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ТИПОЛОГИЯ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА).pdf

Введение

Несмотря на то, что о государстве написано множество книг и статей на протяжении всей истории человечества, в современной научной мысли отмечается повышенный интерес к этой проблеме. Переходный этап в жизни современного российского общества, растянувшийся на десятилетия, заставил по-новому подойти к оценке существующих концепций государства и права. Это выразилось в пересмотре ключевых понятий науки, в том числе понятия государства, критическом рассмотрении вопроса о его сущности и роли в обществе.

В то же время, внимание к понятию государства – общемировая тенденция. Сегодня, с одной стороны, наблюдается активизация всех функций государства: политической, экономической, культурологической, в особенности - социальной; практическая роль государства во всех сообществах мира усиливается, чем обусловлена практическая актуальность вопроса. С другой стороны, федерация как форма государственного устройства становится предметом научного анализа в связи с развитием форм государственности, в силу чего интерес исследователей закономерно устремляется к исторической ретроспективе развития федеративных начал исторических государств. В целом, проблемы территориального устройства выступают в числе основных факторов, определяющих развитие российской государственности^[1].

В связи с вышесказанным актуализируются проблемы типологических черт федерации как формы государственного устройства, исследования правовых основ развития федерализма.

Цель данного исследования – проанализировать особенности федерации как формы государственного устройства.

Объект исследования – государство как политико-территориальная форма организации общества.

Предмет исследования – федеративная форма государственного устройства.

Задачи исследования:

1) Охарактеризовать понятие «форма государственного устройства», выявить виды форм государственного устройства.

2) Выявить типологические особенности федерации как формы государственного устройства.

3) Проанализировать проблемы современного российского федерализма.

Методы исследования: анализ, синтез, системный подход, сравнительно-правовой метод.

Теоретическую базу исследования составили нормативно-правовые (прежде всего конституционные) акты РФ, других государств, учебные издания по теории государства и права (А. В. Мелехин, Н. И. Матузов, А. В. Малько), диссертационные исследования и публикации в периодической печати по теме работы.

ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ТИПОЛОГИЯ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

1.1. Понятие формы государственного устройства

Представление о форме государственного устройства в современной теории государства и права является противоречивым.

В изданиях, вышедших в 2000-х гг., а также в некоторых современных изданиях в основном употребляется термин «форма государственного устройства». Так, Е. А. Певцова употребляет термин «форма государственного устройства», определяя ее как «способ (форма) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами»^[2]. Схожее определение формы государственного устройства приводят Н. И. Матузов, А. В. Малько^[3]. По их мнению, форма государственного устройства – это элемент формы государства, который отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами. Таким образом, в данном определении акцент сделан на понятие соотношения объема полномочий элементов государственного устройства, что конкретизирует определение.

Вместе с тем, в современных учебных изданиях можно встретить определение понятия, обобщающего традиционно выделяемые формы государственного устройства – унитарное государство, федерацию и конфедерацию – как «формы территориального устройства». Так, А. В. Мелехин пишет о форме территориального устройства как о понятии, которое отражает «административно-территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государства»^[4]. Обосновывая целесообразность использования данного термина, И. В. Лексин обращает внимание на тенденцию современных специалистов преувеличивать возможности юридической науки в осмыслении территориального устройства государства и, как следствие, необоснованно расширять предмет исследования на сферы, не познаваемые при помощи методологического инструментария юриспруденции, в то время как «юридическая концепция преобразования территориального устройства государства не должна быть всеобъемлющей и подменять собой рекомендации экономистов, социологов, политологов, географов и представителей иных научных специальностей»^[5].

На взгляд автора, определение традиционных форм устройства государства как форм территориального устройства не вполне правомерно, т. к. делает акцент преимущественно на государственном регионализме, в то время как в реальности на форму государства влияют многообразные факторы: тип государства, экономический строй общества, национальный состав населения, исторические традиции, территориальные размеры государства и др. Таким образом, характеризуя устройство государственных форм – федерации, конфедерации, унитарного государства – правильнее говорить о формах государственного устройства. Тем не менее, обе трактовки являются распространенными в современном научном дискурсе, и, таким образом, имеют право на существование.

В отношении нормативно-правового регулирования института государственного устройства представляется обоснованным мнение И. В. Лексина о том, что «нормативное выражение территориального устройства государства может быть охарактеризовано лишь как комплексное правовое образование, включающее ряд норм-принципов и правовых институтов (причем относящихся к различным отраслям права), но не как правовой институт или подотрасль… права, - поскольку это устройство в своем практическом выражении не едино, его составляющие (системы территориальных единиц разных типов) основываются на разных принципах, а правовые нормы, которые распространяли бы свое действие на все общественные отношения, составляющие предмет регулирования для предполагаемого правового института (или подотрасли), и при этом являлись бы специфичными именно для данного правового института (подотрасли), отсутствуют. Конечно, правовые нормы общего характера, относящиеся к территориальному устройству России, существуют, но они характеризуются либо избыточно, либо недостаточно широким предметным действием, чтобы служить основой отдельного правового института либо подотрасли». Таким образом, исследование правовой природы федерации как формы государственного устройства России является комплексно-правовым исследованием.

К принципам, составляющим основу территориального (государственного) устройства, по И. В. Лексину, относятся^[6]:

• демократизм как учет волеизъявления населения в ходе проведения изменений, затрагивающих территориальные характеристики, его интересов, в определенных случаях - недопустимость сооответствующего реформирования без однозначного одобрения населением заинтересованных территорий;
• принцип сообразности с общим благом, выражающийся в ограничении действия первого принципа в случае, если его реализация угрожает интересам обороны, безопасности, охраняемым природным объектам и пр.;
• принцип управленческой функциональности – параметром учета в рамках данного принципа выступает пригодность существующего или предполагаемого в ходе изменений территориального устройства с точки зрения обеспечения качества при исполнении государственных и муниципальных функций;
• принцип социальной утилитарности – означает учет критерия пригодности территориального устройства с точки зрения обеспечения результатов, характеризующих поддержку функционирования социально-значимых объектов. Близким к данному принципу является принцип и персональной утилитарности, с точки зрения которого критерием оценки выступает пригодность территориального устройства в аспекте качественного удовлетворения фактических потребностей индивидов и юридических лиц, хозяйствующих на данной территории;
• принцип унификации - предполагает ограничение числа типов тер­риториальных единиц в структуре федеративного устройства государства, а также ограничение числа уровней территориального устройства, привязку выделенных типов к названным уровням, установление предельных размеров территориальных единиц по определенным типам.

1.2. Виды форм государственного устройства

Согласно одному из мнений, выделяются 3 рядоположенные формы государственного устройства: федерация, конфедерация и унитарное государство, при этом федерация является «основной» формой, т. к. посредством присвоения себе ряда важнейших полномочий федеральными органами государственной власти, и в первую очередь экономических, фактически федерация превращается в унитарное государство, и федеративное государство практически является унитарным^[7].

Освещая вопрос о видах форм государственного устройства, Н. И. Матузов, И. В. Малько, наряду с их соотношением с формами правления, выделяет категорию «исторический тип государственного устройства», выделяя различные формы в рамках данного понятия, в результате чего «государства каждого данного типа не могут воплощаться в любые формы, т. е. и в такие, которые явно противоречат их содержанию и не соответствуют их экономической основе». Исходя из данной предпосылки, эти авторы предлагают «двухуровневую» концепцию форм государственного устройства, в соответствии с которой формы могут быть простыми и сложными.

Простой тип формы государственного устройства представлен унитарным государством. В унитарном государстве функции осуществления межгосударственных отношений реализуют центральные органы власти, официально представляющие государство в этих отношениях (в аспекте международного представительства и связей). Право налогообложения монопольно предоставлено центральным органам государства, но не территориям. Более того, наделение территорий полномочиями по взысканию местных налогов, как правило, также реализуется центральными органами государства.

В структуре унитарного государства, как правило, допускается существование национально-территориальной и законодательной автономии, т. е. административно-территориальной единице предоставляется право издавать от своего имени обязательные для выполнения на данной территории правовые акты.

В литературе выделяются виды унитарных государств. Так, унитарные государства Норвегия, Румыния, Швеция, Дания и др. являются централизованными, а Испания, Франция и др. – децентрализованными. Это означает, что крупные регионы в составе последних наделены правомочиями, характеризуемыми как широкая автономия, и которые позволяют им принимать самостоятельные решения по широкому кругу вопросов, переданных в их ведение центральными государственными органами.

Для второго (сложного) типа государственного устройства в рамках выделения форм государственного устройства характерен признак наличия в составе государства иных государственных образований. К сложным формам государственного устройства в теории государства и права относят федерации, конфедерации, унии, империи и др.

Наиболее распространенной формой сложного государственного устройства является федерация, представляющая собой союзное государство, объединяющее несколько государств (государственных образований).

Вместе с тем в рамках данного подхода типичным в ходе анализа проблем появления и развития федерализма является рассмотрение генезиса форм государственного устройства, начиная с буржуазной федерации и лишь изредка сопровождаемое упоминанием о конфедеративных и федеративных образованиях, существовавших в период античности и феодализма. Вместе с тем, В. И. Савин, Э А. Григорьевич на основе ретроспективного исследования развития федерации как формы государственного устройства приходят к выводу, что предпосылки федеративных начал в историческом контексте развития государственности можно усмотреть в появлении и существовании сменяющих друг друга империй, возникающих в различные эры и на определенном географическом и социальном пространственном планах. В данном случае под «империей» понимают обширное (полисоставное) государство (межгосударственный союз), включавшее в свой состав (прежде всего путем завоевательных войн) территории других государств и народов^[8]. Примером служит империя, включившая в начале первого тысячелетия до н.э. в свой состав большую часть Передней Азии и Египет – т. наз. Ассирийская держава, в свою очередь, уступившая место Персидской державе. Это было обусловлено тем, что государство, лишенное общей экономической основы и представлявшее собой насильственное объединение различных по уровню развития стран и областей, не могло быть стабильно прочным и устойчивым. Находившиеся в составе Ассирийской империи в VIII в. до н.э. города-государства Урук, Ниппур, Сиппар, Вавилон (вместе с его пригородами: Арвад, Сидон, Тир) и некоторые другие пользовались практически полной автономией^[9]. Отсутствие административной организации в империи Кира (Персидской державе) обусловило довольно быстрый ее распад. Введение устойчивой административной системы управления завоеванными странами источники предписывают другому персидскому царю - Дарию I, империя которого была разделена на 20 военно- административных округов (сатрапий), каждый из которых должен был платить определенное количество талантов (мера веса = около 30 кг) серебра в качестве налога. Другими примерами являются Делосский морской союз (478 г. до н. э.) трансформировавшийся в Афинскую морскую державу (архэ), империя Александра Македонского, Римская империя, явившиеся прототипами федеративного государственного устройства. Так, Римская империя была поделена на четыре части, внешне сохранявшие единство, но подчиненные четырем правителям (в поздней Римской империи – на четыре префектуры).