Файл: Юридическая природа актов президента российской федерации.pdf

Введение

Правотворчество Президента Российской Федерации - сравнительно новое явление в правовом пространстве России. Оно выражается в издании актов президента и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации. Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества и взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название "сдержки и противовесы". Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти и злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации.

Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутствия специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции Российской Федерации, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов. В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах и иных нормативно - правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента Российской Федерации утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". Вероятно, по мере укрепления правовой и законодательной основ государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" Президентом своих полномочий. Но акты Президента Российской Федерации всё больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.

Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правил взаимоотношения Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуру их взаимодействия между собой в законотворческом процессе. Практика взаимоотношений Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала, за прошедшее с декабря 1993 года время, их достаточно высокую эффективность.

---

Компетенция Президента Российской Федерации в сфере правотворчества

Весьма обширна компетенция Президента Российской Федерации, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве. Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе.Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан. В отличие от Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент Российской Федерации может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст.134). Кроме того, Президент Российской Федерации имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, то есть права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы Российской Федерации (ст.84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс. Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума, при полномочиях корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.Президенту Российской Федерации принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы Российской Федерации, в то время как выборы Президента Российской Федерации назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции Российской Федерации и федерального закона без участия Государственной Думы Российской Федерации и Президента Российской Федерации. После выборов Государственная Дума Российской Федерации собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент Российской Федерации может созвать заседание Думы Российской Федерации раньше этого срока.

---

Законодательная "ветвь власти", в свою очередь, имеет свои "формы влияния" на Президента Российской Федерации.

Исключительное право Президента Российской Федерации - издавать указы и распоряжения, юридическая природа которых Конституцией Российской Федерации не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Ежедневное сотрудничество Президента Российской Федерации с палатой Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате - новый институт конституционного права, доселе неизвестный конституционной практике России. Они представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, Российской Федерации внесенные Президентом Российской Федерации законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом Российской Федерации принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом Российской Федерации назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства Российской Федерации). При внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.

В действующем механизме взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания важное место занимает обращение Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента Российской Федерации, но, и исходя из смысла ст.84 Конституции Российской Федерации, его обязанностью.

Президент Российской Федерации вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации (ч.2 ст.80 Конституции Российской Федерации). Так, ч.3 ст.115, посвящённая Правительству Российской Федерации, устанавливает право Президента Российской Федерации отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

По Конституции Российской Федерации Президенту Российской Федерации предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации выразила это право в следующей формуле: "Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда” (ч.1 ст.85).

---

Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе и их реализация

1. Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.
2. Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом рассматривают главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.
3. Порядок взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируются Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.
4. Одним из исключительных полномочий Президента России является право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст.107 Конституции Российской Федерации). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - "отлагательное". Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право "отлагательного" вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст.108 Конституции Российской Федерации). Особая, юридическая, сила федеральных конституционных законов заключается в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания (тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации) и не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации или возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч.2 ст.108 Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать его.
5. Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса и позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт показывает, что вопросы взаимоотношения Президента Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством.
6. Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996г. "О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации”. В этом документе дается определение понятия "принятый федеральный закон" и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может происходить в следующих случаях:
7. непрерывности законодательного процесса;
8. несоблюдения сроков направления принятого федерального закона Президенту;
9. если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
10. если требования, установленные Конституцией, к принятию федерального закона, условия, предусмотренные ею, и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
11. Так полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Российской Федерации обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией Российской Федерации условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:

---

1) законопроект внесен ненадлежащим субъектом;

2) отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;

3) закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;

4) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;

5) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не предусмотренному Конституцией Российской Федерации;

6) процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству голосов, установленному Конституцией Российской Федерации для принятия закона);7) текст, присланного для подписания и обнародования закона, не соответствует тексту, за который голосовали депутаты;Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.Часть 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией Российской Федерации для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.

К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч.1 ст.104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности выступать с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.

По поручению Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Принятая поправка к Конституции РФ, вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими послания не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются. Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию лично.

---