Файл: Правовые акты управления: понятие, функции и формы (Правовые акты управления: понятие, функции и юридическое значение).pdf

Введение

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, - органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководителей органов законодательной власти, прокуроров, председателей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже - «административные акты».

Юридическая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении многих лет привлекает внимание ученых и специалистов-практиков. Обусловлено это тем, что ежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует конкретную группу общественных отношений. Процессы демократизации, децентрализации государственного управления создали условия для существования нормативных правовых актов, различных как по форме, так и по содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое место принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение». Вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления.

1. Правовые акты управления: понятие, функции и юридическое значение.

1.1 Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов управления

Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. В административной науке есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия - «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации».

По мнению Ю.М. Козлова «правовой акт управления - основанное на законе одностороннее юридическое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, которое направлено на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти». Р.Ф. Васильев считает, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов. В.М. Манохин, не давая общего определения акта управления, указывает на его основные признаки:

1) наличие субъекта принятия правового акта управления;

2) содержание правового акта управления всегда сводится к управленческим вопросам, вопросам деятельности исполнительной власти;

3) подзаконность правовых актов управления;

4) юридические последствия правового акта управления.

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов считают, что актом государственной администрации можно считать «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, которые имеют одностороннее властное волеизъявление и которые влекут юридические последствия».

Такое разнообразие определений понятия правовых актов управления предопределяется тем, что сущность правовых актов управления можно рассматривать исходя из различных точек зрения:

правовой акт управления - важная форма управленческой деятельности, наряду с такими формами, как осуществление юридически значимых действий, административный договор;

правовой акт управления - управленческое решение, которое устанавливает обязательность выполнения конкретных действий государственным органом или должностным лицом;

правовой акт управления - разновидность юридических документов, поскольку те предписания, которые в нем предусматриваются, имеют определенное документальное оформление;

правовые акты управления - «предписания», поскольку юридическое содержание такого акта в большинстве случаев составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

-представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

-издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

-это юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

-представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом; )содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

-определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

-может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

-он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

-занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

-представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

-как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненным ему работниками аппарата управления;

-с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте Правительства РФ, в Положении о подготовке проекта его постановлений и распоряжений);

-может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

-в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Следует отличать правовые акты управления от других актов, в частности, от:

-законодательных актов. Правовые акты управления подзаконны. Законы обладают более высокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или изменить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;

-судебных актов. Они являются юрисдикционными по своей сути, принимаемыми по конкретным уголовным, гражданским и т.п. дела и не имеют правотворческого назначения. Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительным правовой акт управления, судебные же акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебный акт - это правовая форма выражения правосудия, применяется к лицам, нарушившим права и законные интересы, органов и т.д. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами правомерных действий, в целях руководства сферами и отраслями управления;

-служебных документов. Служебные документы не являются актами, но имеют юридическое значение (акты контрольных проверок, отчетов и т.д.) Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств, и т.д.;

-неслужебных документов, имеющих юридическое значение, таких как удостоверяющих личности, уровень образования и т.д. Такого рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых уполномоченными должностными лицами, и удостоверяют определенные факты;

-актов прокурорского реагирования (протеста, постановления, представления, предостережения). Акты прокурорского реагирования являются формой реагирования прокурора на нарушение законности, они не содержат в себе норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления;

-гражданско-правовых актов. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт - это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Юридическое значение правовых актов управления заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые: