Файл: TEMA_29_Osnovy_ekologicheskogo_prava_RF.doc

Наряду с государственной законодательство предусматривает проведение общественной экологической экспертизы. Она может проводиться общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе осуществление экологической экспертизы. В отличие от государственной экологической экспертизы, являющейся обязательной мерой, общественная экспертиза проводится в инициативном порядке. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, по которым проводится и государственная экологическая экспертиза. Исключением являются объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и/или иную охраняемую законом тайну (ст. 21 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Заключение общественной экологической экспертизы становится юридически обязательным после его утверждения соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

29.11. Лицензирование природопользования и охраны окружающей среды

Наряду с экологическим нормированием и государственной экологической экспертизой, экологической сертификацией и экологическим контролем, лицензирование является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации административных методов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Одновременно лицензирование может рассматриваться в системе экологического права как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды и как функция государственного управления в данной сфере.
     В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами, комплексное природопользование, пользование лесным фондом и др.), применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет.
     Для получения лицензии (разрешения) на осуществление соответствующих видов деятельности юридическое или физическое лицо должно обратиться с заявлением в органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности. Такими органами в сфере охраны окружающей среды на федеральном уровне являются: Минприроды, Роскомнедра, Роскомрыболовства, Рослесхоз, Росгидромет и др. Правом предоставления лицензии (разрешения) обладают также территориальные подразделения названных выше и других природоохранительных органов.
     В зависимости от вида лицензии (разрешения) определяется ее (его) содержание.

• Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О недрах" лицензия на пользование недрами должна содержать:

  • данные о пользователе недр и органах, предоставивших лицензию;

  • данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

  • указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

  • сроки действия лицензии и сроки начала работ;

  • условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

  • условия выполнения установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами требований по охране недр и окружающей среды;

  • некоторые другие элементы.

Отдельные виды лимитов на природопользование могут быть объединены в лицензию на комплексное природопользование с учетом экологических, санитарно-гигиенических и иных требований. Под комплексным природопользованием понимается пользование в определенных границах природными объектами как территориальными сочетаниями природных ресурсов (земельные участки, водоемы, леса, недра и др.), обеспечивающее рациональное использование каждого природного ресурса на данной территории.

• Исходя из этого, в лицензию на комплексное природопользование включаются:

  • перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;

  • нормативы платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;

  • перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и размещение отходов;

  • экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная или иная деятельность;

  • сроки действия установленных экологических ограничений;

  • нормы экологической ответственности пользователей за нарушение требований и условий, содержащихся в лицензии: штрафные санкции за нерациональное и сверхлимитное природопользование.

Лицензии на комплексное природопользование выдаются республиканскими, краевыми, областными органами Минприроды России и не подлежат передаче другим юридическим и физическим лицам.
     При наличии оснований орган, выдавший лицензию (разрешение), может приостановить ее (его) действие или аннулировать ее. Наиболее типичным основанием для аннулирования является нарушение условий действия лицензии.
     Наличие лицензии дает хозяйствующему субъекту возможность заключить договор на природопользование с исполнительным органом государственной власти. В отличие от лицензии, договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. При этом договор реализует гражданско-правовой метод регулирования.

29.12. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды

• Созданию экономического механизма охраны окружающей среды значительное внимание уделено в Законе "Об охране окружающей среды" 2002 г. Основными методами этого механизма в соответствии со ст. 14 являются:

  • разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

  • разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

  • разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

  • установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

  • установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

  • проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

  • проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

  • предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;

  • поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

  • возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

  • иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды (ст. 15 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.).
     При этом федеральные программы в области экологического развития РФ и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ разрабатываются в целях планирования и осуществления мероприятий по охране окружающей среды.
     Закон "Об охране окружающей среды" не только не определяет конкретные суммы, которые должны выделяться на осуществление природоохранительных мероприятий, но и не указывает на источники финансирования экологических программ и мероприятий. Он лишь указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития РФ устанавливается в соответствии с законодательством РФ и что порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ.

• Как и во многих зарубежных государствах, в России внедрен принцип "загрязнитель платит". Закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

  • выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

  • сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

  • загрязнение недр, почв;

  • размещение отходов производства и потребления;

  • загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

  • иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Хотя Закон предусматривает необходимость взимания платы за загрязнение окружающей среды и за другие виды воздействия на природу, на практике платежи взимаются лишь за загрязнение вод и атмосферного воздуха и за размещение отходов. Не взимается плата за физические воздействия на атмосферу, за загрязнение почв, за другие виды отрицательных воздействий на окружающую среду.
     Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды Законом предусмотрена система специальных инструментов, призванных изменить психологию хозяйствующих субъектов и способствовать экологическому воспитанию последних. Она включает в себя, в частности, государственную поддержку в форме налоговых или иных льгот предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.
     Новеллой российского экологического законодательства, касающегося экономического механизма (экономических инструментов) регулирования природопользования и охраны окружающей среды, являются экологическое страхование и экологический аудит.
     Определяя, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, Закон 2002 г. декларирует возможность обязательного государственного экологического страхования в РФ.
     Под экологическим аудитом понимается проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем и с иными целями, предусмотренными экологическим законодательством.
     Из нормативно-правовых актов по данному вопросу, принятых на уровне субъектов Федерации, заслуживают быть отмеченными Временные правила по проведению экологического аудита на территории Томской области, утвержденные решением Томской областной думы от 29 февраля 1996 г.
     Практическое значение экологического страхования и экологического аудита в России в настоящее время не высоко. Ни кредитно-финансовые учреждения, ни органы государственной власти при финансировании, кредитовании и осуществлении иных форм поддержки предпринимательства не требуют предоставления заключений экологического аудита и наличия обязательного экологического страхования.
     Низкая эффективность экономических механизмов, инструментов и стимулов, на которые переносится центр тяжести в деле охраны окружающей природной среды и рационального природопользования при переходе России к рыночной экономике, лишний раз доказывает уже проверенный другими странами вывод о необходимости соблюдения баланса между такими механизмами и государственным управлением (администрированием).

29.13. Особо охраняемые природные территории

В соответствии с Указом Президента РФ "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" от 2 октября 1992 г. сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики России.
     Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранительное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, относящиеся к объектам общественного достояния.
     В настоящее время в России имеется достаточно развитое законодательство об особо охраняемых природных территориях. Наряду с Земельным кодексом РФ 2001 г. и Законом "Об охране окружающей среды" 2002 г. развитие системы особо охраняемых природных территорий и их сохранение регулируются Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г., Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г., другими нормативными актами.

• Законодательством выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий:

  • государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

  • национальные парки;

  • природные парки;

  • государственные природные заказники;

  • памятники природы;

  • дендрологические парки и ботанические сады;

  • лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут иметь либо федеральное, либо региональное значение. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь, кроме того, местное значение.
     В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных воздействий человеческой деятельности на прилегающих к ним участках земли и водного пространства создаются охранные зоны. В пределах этих зон регулируется режим хозяйственной деятельности.
     Высший статус, и соответственно, наиболее строгий правовой режим охраны имеют государственные природные заповедники. Заповедование - русское слово, имеющее три взаимосвязанных значения: неприкосновенны, запретны, завещаемы.
     Заповедный режим подразделяется на три вида: абсолютный, относительный, смешанный.
     Режим абсолютного заповедования присущ природным заповедникам и памятникам природы.

• Он исключает хозяйственную, рекреационную деятельность и любое вмешательство в ход естественных процессов, если оно не совместимо с целями и задачами режима заповедования данного природного объекта или природного комплекса, каковыми, в частности, являются:

  • сохранение биологического разнообразия и поддержание в естественном состоянии охраняемых природных комплексов;

  • проведение экологического мониторинга, в том числе путем ведения Летописи природы;

  • проведение научных исследований;

  • содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны природы;

  • пропаганда экологических знаний;

  • участие в государственной экологической экспертизе проектов строительства, реконструкции и расширения хозяйственных объектов, а также схем их размещения и развития в данном регионе.

В пределах государственных природных заповедников участки земли, ее недра и водное пространство со всеми находящимися в их пределах природными объектами передаются заповедникам в бесплатное, бессрочное (постоянное) пользование.

• В пределах территории (акватории) государственных природных заповедников запрещаются:

  • действия, изменяющие гидрологический режим;

  • изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений горных пород;

  • рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением специально предусмотренных случаев;

  • сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод грибов, орехов, семян цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением специально предусмотренных случаев;

  • строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

  • промысловая, спортивная и любительская охота, иные виды пользования животным миром, за исключением специально предусмотренных случаев;

  • интродукция растений и животных с целью их акклиматизации;

  • применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

  • сплав леса;

  • транзитный прогон домашних животных;

  • проезд автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования;

  • нахождение, проезд и проход посторонних лиц вне дорог и путей общего пользования;

  • сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках;

  • пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 метров над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера;

  • иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач (ст. 61 Закона 1991г.).