Файл: 1. Проблемы статуса публичных субъектов налоговых споров 6.doc

Содержание

Введение

Для большинства стран мира налоги являются основным доходным источником. По своей природе налоги как инструмент хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой стороны - как мощный регулятор определенных хозяйственных и общественных отношений. Изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить определенные процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность муниципалитетов влиять на формирование самой налоговой базы.

С точки зрения способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти можно выделить три основных вида:

1. 
   Система надбавок и отчислений.
   
2. 
   Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.
   
3. 
   Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку.
   

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях. Наиболее простым способом увеличения собственных доходов становится перераспределение доходных источников между уровнями власти, что в свою очередь неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета. Наконец, данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Не улучшают данной системы и попытки ее совершенствования через разрешение введения региональных и местных надбавок, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются.

---

Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов вторая система. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.

Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением третья система, предполагающая разграничение и закрепление доходных источников за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако достаточно сложным оказывается механизм разграничения доходных источников по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за вполне определенными уровнями власти.

С нашей точки зрения, в основу закрепления доходных источников за уровнями власти должны быть положены следующие критерии:

1. 
   Желательно соответствие видов доходных источников предметам ведения органов местного самоуправления. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесен к доходным источникам местных властей.
   
2. 
   Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В то же время, исходя из изложенного выше принципа, для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан. Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.
   

Неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода: городскую и земельную ренту, доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями, санкционные (прежде всего штрафы) различные виды пошлин и сборов.

Городская и земельная рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране она, к сожалению, не применяется в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов. Не менее проблематичным в нашей стране является и применение штрафов, поскольку установлением их видов и размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, так как исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления.

---

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Отличает их от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений то, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления. К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит. По своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. Источниками муниципального кредита могут выступать население, государство, частные кредитные учреждения, другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Однако применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий. Прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. В ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает все формы взаимного кредитования.

Для менее экономически сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. В случае, когда хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община, субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

1. Проблемы статуса публичных субъектов налоговых споров

В условиях проводимой административной реформы меняется статус целого ряда органов публичной власти. Это заставляет налогоплательщика по-новому выстраивать отношения с государственными органами, наделенными полномочиями в сфере налогового контроля.

---

¹

Если рассматривать налоговый спор как правоотношение, возникает вопрос, сколько сторон и какие именно являются субъектами данного правоотношения. Не все субъекты налоговых правоотношений выступают субъектом налогового спора. Обязательным является наличие спорящих сторон: налогового или иного уполномоченного органа и лиц (лица), оспаривающих действия (бездействие) указанных органов.

Сформулированная в ст. 57 Конституции РФ обязанность по уплате законно установленных налогов носит персонифицированный, индивидуальный характер, позволяя предположить, что под «каждым» понимаются лишь физические лица. Следовательно, есть субъекты, не являющиеся физическими лицами, а именно организации, не все из которых обязаны платить налоги, — это органы государственной власти и местного самоуправления.

Из этого правила есть ряд исключений, касающихся, в частности, уплаты государственной пошлины. В Определении от 05.12.2003 № 419-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Новгородской областной Думы о проверке конституционности подп. 13 п. 2 и подп. 1 п. 3 ст. 5 Закона РФ «О государственной пошлине» Конституционный Суд РФ подтвердил освобождение от уплаты госпошлины при обращении в суд органов местного самоуправления в защиту государственных и общественных интересов. Данное положение зафиксировано и в подп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ.

В определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 01.03.2005 по делу № КАС05-068 содержится позиция, согласно которой органы государственной власти и местного самоуправления освобождаются от уплаты госпошлины, когда выступают в качестве истца (заявителя), но не в качестве процессуального ответчика. Необходимо критично относиться к данному определению, ибо федеральный орган исполнительной власти по административным делам всегда выступает в защиту интересов публичных, а не частного характера независимо от своего процессуального положения.

Открытым остается вопрос об организациях, не являющихся юридическими лицами, хотя ответ в смысле налогообложения лежит на поверхности: НК РФ вообще не признает подобные образования организациями для целей налогообложения.

Налоговые органы являются субъектом налогового спора в силу возложенных на них подп. 9 п. 1 ст. 31 НК РФ полномочий по взысканию недоимок по налогам и пеней, а также в силу положений подп. 16 той же статьи, предусматривающего право налоговых органов подавать в суды иски о взыскании налоговых санкций.

Интересно мнение В. П. Исаева о том, что в отношениях между налогоплательщиком и налоговым органом выделяется основное правоотношение, основанное на обязанности налогоплательщика уплатить определенную сумму налога и праве налогового органа требовать его уплаты, а также правоотношения производного характера, к

---

которым относятся все остальные¹.

Представляется, что спорные налоговые правоотношения также носят производный, а не основной характер. С момента вступления в силу поправок в ст. 2 Закона РФ от 21.03.91 № 943-I «О налоговых органах Российской Федерации», внесенных Федеральным законом от 29.06.2004 № 58-ФЗ, конкретное наименование налоговых органов в Российской Федерации устанавливается указами Президента РФ.

Данный подход объясняется соображениями не только формального соответствия этих понятий нормам Конституции РФ, но и управленческой целесообразности. На практике система органов исполнительной власти иногда устанавливается указами Президента РФ без рассмотрения наличия или отсутствия федерального закона, определяющего конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти.

В системе органов, осуществляющих государственно-управленческие функции, наблюдается многообразие управленческих связей, которые определяются характером административно-правовых и организационных отношений, возникающих между звеньями системы и аппарата управления. Методы управления могут рассматриваться как способы, во-первых, решения конкретных задач управления, во-вторых, организации самого субъекта управления². Любой метод управления реализуется через аппарат управления, составляющий структуру соответствующего органа.

На наш взгляд, по отношению к органам, осуществляющим государственно-властную деятельность, термин «система» должен применяться для характеристики той или иной ветви власти как организационного и политико-правового явления с учетом государственного устройства страны и роли данных органов в осуществлении народовластия, т. е. имея в виду совокупность органов, их взаимодействие с другими ветвями власти и функциональную принадлежность. Структура — это показатель внутренней организации конкретной ветви власти или органа, т. е. аппарата.

В свете подобных рассуждений позиция КС РФ, изложенная в Постановлении от 27.01.99 № 2-П по делу о толковании п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, небесспорна и заслуживает критики с точки зрения не вполне обоснованной трактовки понятий «структура федеральных органов исполнительной власти» и «система федеральных органов исполнительной власти». Но федеральный законодатель лишь спустя четыре года после принятия упомянутого Постановления избрал в законодательстве о статусе налоговых органов формулировку, не называющую конкретного налогового органа, устав, видимо, все время оглядываться на очередные указы Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

---