Файл: Местное самоуправление в России: история и современность ( ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.^[1]

Вопрос о правовой природе местного самоуправления в настоящее время является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что среди ученых нет единства по поводу того, что ле­жит в основе местного самоуправления: публичное или частное?

В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что одни ученые утверждают, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное. Другие считают, что местное само­ управление фактически является частью государственной власти. По мнению третьих, местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве.

По нашему мнению, местное самоуправление необходимо рас­ сматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве, при этом местная власть в осуществлении своих полно­мочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельно­стью не противоречит государственной власти.

Что понять, в чем заключается эволюционная природа местного самоуправления, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления.

Прежде всего необходимо понять, что местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях особой организации политической власти — государства. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти.

Соответственно необходимо было разработать теоретические модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.^[2]

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1 Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.

Так или иначе, но самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Представляется необходимым выделить две очень важные тен­денции, изначально обусловившие развитие местного самоуправле­ния на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в непосредственно городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

Становление Русского государства на ранних этапах было свя­зано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально клановой организацией. С другой стороны — институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно соседские связи.

На протяжении долгого периода времени князь и создаваемые им военно-­административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общин­ное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно­клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Центральную власть в Киевской, Новгородской и Владимирской Руси олицетворял князь, который являлся военным правителем, осуществлял административные функции и опирался на особый вооруженный отряд — княжескую дружину. Не вдаваясь в подробности, отметим, что роль и функции как князя, так и княжеской дружины не только менялись со временем, но и были не совсем одинаковыми в разных русских землях.

Наряду князем как олицетворением государственной власти в ранние периоды развития Русского государства существовали и традиционные славянские самоуправленческие коллегиальные институты публичной власти и «народоправства» — вечевые собрания и советы старейшин.^[3] При этом важно понимать, что власть князя распространялась не территорию всего княжества (и в этом смысле это была власть государственная), в то время местная власть в русских землях осуществлялась общинными органами (староста, вече и др.).

Интересным представляется организация управления в Великом Новгороде. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк — тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Задачу подготовки и обеспечения выполнения решений, принятых народным вече, выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами.^[4]

Великий Новгород являлся центром Новгородского княжества. Несмотря на некоторые особенности городского управления в Новгороде, оно имело сходные черты и аналогичные институты в сто­ лицах (стольных городах) и других русских княжествах до московского периода: наличие органов военно-­административного управления в лице князя и дружины, вечевых органов.

Вокруг стольного города как политического, административного и военного центра русского княжества располагались более мелкие городские и сельские поселения, объединенные в территориальные общины, образовывавшие, в свою очередь, сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую территориально­ общинную пирамиду.^[5] Основным органам управления в территориальных общинах, как сельских, так и городских, также являлось народное вече.

Таким образом, главной формой территориального общинного самоуправления в до московской Руси являлась так называемая вечевая демократия.

В завершающий период и после свержения монголо­-татарского ига в Московском государстве шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления.

История местного самоуправления в России XVI — второй по­ловины XVII в. можно разделить на три условных периода^[6]:

• «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.;
• земское и губное управление (самоуправление) — вторая половина XVI — начало XVII в.;
• приказно-­воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — начало XVII — вторая половина XVII в.

Период «кормления» характеризуется особой системой местного управления. Все земли были разделены на «белые» и «черные». Не вдаваясь в подробности, укажем, что «белые» земли были приписаны к княжескому двору, тогда как «черные» земли (все земли, которыми княжеский двор не управлял непосредственно) относились к категории, где могло устанавливаться местное самоуправление.

Управление «черными» землями было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Административно земли Московского княжества были разделены на уезды (которые не являлись такой же административно-­территориальной единицей, как уезд в России XIX в.), уезды, в свою очередь, включали в себя уездные города и сельские сообщества — волости и станы.

Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии с назначением на эту должность. Волостель управлял более мелкой территориальной единицей — волостью, независимо от наместника.

Наместники и волостели являлись представителями верховной власти на местах и в осуществлении своих полномочий опирались на специальный административный аппарат. Главной целью их деятельности являлось максимальное извлечение прибыли из управляемой территории.

Часть сборов составляла жалованье наместников и волостелей, т.е. они буквально «кормились» от сборов с управляемой ими территории. Однако это было не жалованье за государственную службу, а средства для достаточно вольготного существования наместников и волостелей. Соответственно в основном они занимались обиранием населения, а не поддержанием общественного порядка.

Впрочем, в компетенции администраций уездов и волостей находились в основном судебно­полицейские вопросы, раскрытие преступлений, розыск преступников и др.

Можно сказать, что наместники и волостели осуществляли своего рода связь между населением на подведомственной им территории и государством.

«Действительное местное управление находилось в руках органов местного самоуправления — пригородного и волостного вече и выбор­ иных чиновников: старост, сотников, десятских и "добрых людей"»^[7].

Постепенно система кормлений доказала свою неэффективность и вредность для развивающего Московского государства. Во многом именно это обстоятельство заставило в XVI в. Ивана IV Грозного устранить кормления. Наместников и волостелей, назначаемых центральной властью, частично заменило губное управление в посадах, станах, уездах, волостях, а позднее и земское самоуправление полностью.

Губные учреждения появились еще до упразднения системы наместничества, но ранее земских учреждений. Губное управление XVI в. представляло собой сложную систему руководящих и подчиненных полицейских органов. При этом введение губного управления в конкретной провинции происходило исключительно по просьбе самого населения и на основании специальной государевой грамоты.

Губные власти в XVI в. были представлены губным старостой (избираемый из дворян или детей боярских), при котором находи­лись старосты, десятские и лучшие люди и губной дьяк. Все вместе они составляли специальный судебно­-полицейский орган — губную избу.

В компетенцию губных властей входила поимка преступников, суд над разбойниками, убийцами и поджигателями, заведование тюрьмами.

В середине XVI в. Иваном IV была начат очередной этап реформы, в результате которой кормление было упразднено совершенно. Появились новые для России земские органы местного самоуправления.

Юрисдикция земских учреждений распространялась на уезды или волости, в зависимости от решения государя, жаловавшего населению земское управление. По кругу лиц земское управление распространялось на тяглых людей, посадских и крестьян, а служилые люди были выведены из-под него. Поэтому земские учреждения были не вполне пригодны для общего управления уездом или провинцией.

Возглавлял земское учреждение XVI в. земский староста (излюбленная голова). При нем находились земский дьяк, лучшие люди (земские судьи) и выборные лица от каждой общины: сотские и пя­тидесятские.

В компетенцию земских властей XVI в. входили полицейские, финансовые, экономические и судебные вопросы, т.е. все сферы управленческой деятельности. При этом необходимо отметить, что параллельное существование и осуществление компетенции по уголовным делам земскими и губными учреждениями приводили либо необходимости совместной их деятельности, либо к упразднению последних.