Файл: Конституционный статус главы государства.pdf

2.3. Конституционно-правовые полномочия президента РФ в сфере правотворчества

Взаимодействие Президента РФ с ветвями государственной власти в лице их органов является основным условием и формой выработки политического курса страны, эффективность которого во многом зависит от умения сторон найти компромисс.
Президент РФ обладает рядом не только «координационных и согласительных» полномочий, вытекающих из конституционного статуса главы государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ), но и непосредственно законодательными и исполнительными полномочиями, которые часто дублируют полномочия основных органов в данных сферах — федеральных органов законодательной власти и федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим в научно-правовых кругах нередко возникает вопрос об оправданности и эффективности системы власти в условиях фактического существования в Российской Федерации «суперпрезидентской» республики.
Особое внимание уделяется изучению полномочий Президента РФ в законодательной сфере. Это обусловлено тем, что данные полномочия предоставляют право определять основы государственного устройства страны и вырабатывать общеобязательные правила поведения во всех сферах жизнедеятельности государства и общества.
Президент Российской Федерации по своему статусу в системе государственной власти, как уже упоминалось, не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. Он в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» Некоторые авторы в этой связи подчеркивают, что функции и полномочия Президента Российской Федерации по своей природе и характеру реализации «являются в основном исполнительно - распорядительными».
Конституция РФ 1993 года является основным законом, который закрепляет полномочия Президента РФ, причем как общего, так и частного характера. Остальные нормативные правовые акты, призванные регулировать общественные отношения, в которые вступает глава государства, принимаются в развитие конституционных положений и для их детализации.
Однако целесообразнее остановиться на классификации, определяющим фактором в которой является источник правового закрепления, поскольку именно такая классификация дает представление о многообразии сфер, регулируемых Президентом РФ.
Все президентские полномочия, закрепленные Конституцией РФ, можно подразделить на несколько групп.
Первая группа объединяет полномочия в сфере формирования органов исполнительной власти на федеральном уровне. В соответствии с ними Президент РФ вправе: формировать и изменять состав Правительства РФ, в том числе назначать его Председателя с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ; принимать решение об отставке Правительства РФ (ст. 83 и ст. 117 Конституции РФ).
Ко второй группе относятся полномочия по организации и участию в деятельности органов исполнительной власти. В частности, Президент РФ вправе: председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83 Конституции РФ); отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, которые противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ); согласовывать по представлению Председателя Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти и в целом определять основные направления внешней и внутренней политики.
Третья группа полномочий включает полномочия в сфере государственной обороны и безопасности. Согласно им Президент России: является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; формирует состав высшего командования Вооруженных Сил РФ; в определенных случаях имеет право вводить на территории Российской Федерации и в отдельных ее местностях военное и чрезвычайное положение.
Перечисленные выше полномочия Президента РФ, закрепленные Конституцией РФ, являются основными в исполнительной сфере. Более детально полномочия Президента РФ закреплены в федеральных конституционных и обычных законах, указах Президента РФ. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует полномочия Президента РФ по отношению к исполнительной ветви власти, предоставляя Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Президиума Правительства РФ, поручать исполнять обязанности Председателя Правительства РФ одному из вице-премьеров на срок до двух месяцев в случае его освобождения от должности и до назначения нового Премьер-министра.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 32) закрепляет за Президентом РФ и такую важнейшую функцию, как непосредственное руководство рядом органов исполнительной власти, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращений чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». Так, Президент РФ вправе нормативно регулировать их деятельность (по представлению Председателя Правительства РФ), назначать руководителей и заместителей руководителей данных органов и выполнять другие функции как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство РФ также распространяет свои полномочия на указанные органы, координируя их деятельность, о чем свидетельствует ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ».
Основная же функция Президента РФ в рамках рассматриваемого взаимодействия состоит в его обращении с ежегодными посланиями к парламенту РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции РФ). Президент РФ обращается с посланием к двум палатам Федерального Собрания РФ, которые согласно ч. 3 ст. 100 Конституции РФ для этой цели собираются на совместное заседание. Впоследствии обсуждение вопросов, поднятых Президентом РФ в своем послании к Федеральному Собранию РФ, проходит отдельно в рамках заседаний каждой из его палат.
Президент РФ, являясь субъектом законодательной инициативы, выносит на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ законопроекты по любым вопросам государственного регулирования. В то же время принятые ею и одобренные Советом Федерации законы именно Президент РФ в итоговой инстанции промульгирует, обладая при этом правом вето. В случае его наложения соответствующий закон должен быть повторно внесен на рассмотрение Государственной Думой ФС РФ с учетом замечаний согласительной комиссии или принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). В рамках такого взаимодействия Президенту РФ предоставлено право принимать участие в заседаниях палат парламента РФ.
Кроме того, в обязанность Президента России согласно ст. 84 Конституции РФ входит назначение выборов Государственной Думы ФС РФ. При этом у Совета Федерации ФС РФ в свою очередь существует обязанность по назначению выборов Президента РФ (ст. 102 Конституции РФ).
Основное же влияние Президента РФ на законодательный орган заключается в его возможности распустить Государственную Думу ФС РФ в трех предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ случаях, а именно:
— при выражении Государственной Думой недоверия по отношению к Правительству РФ, если Президент РФ не поддерживает ее решение и при этом Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие — тогда Президент РФ принимает решение о роспуске Госдумы или об отставке Правительства;
— при решении вопроса о доверии Председателю Правительства РФ, поставленного последним перед Государственной Думой, в случае отказа которой в таком доверии Президент решает в течение семи дней вопрос о роспуске Госдумы и назначении новых выборов или отправлении Правительства в отставку;
— при отклонении Госдумой представленной на рассмотрение Президентом кандидатуры Председателя Правительства в третий раз Президент вправе распустить Государственную Думу.
Однако даже при наличии вышеизложенных ситуаций существуют случаи, когда роспуск невозможен. В частности, во время введения чрезвычайного или военного положения на территории Российской Федерации, в течение одного года с момента избрания Госдумы, менее чем за шесть месяцев до истечения президентских полномочий, после выдвижения обвинения против Президента и до решения данного вопроса Советом Федерации (ст. 109 Конституции РФ).
Совет Федерации ФС РФ в отличие от Государственной Думы ФС РФ не может быть распущен Президентом РФ. Но у него существует возможность оказывать влияние на Совет Федерации при принятии последним постановления по итогам рассмотрения субъектами РФ закона о поправках к Конституции РФ. Так, Президент РФ вправе обжаловать в течение семи дней данное постановление в Верховный Суд РФ, который может принять решение о повторном рассмотрении данного вопроса в Совете Федерации. Не стоит забывать и о том, что именно Президент РФ обнародует федеральный закон со всеми вытекающими отсюда последствиями и возможностями воздействия на итоговое решение.
Взаимодействие Президента РФ с палатами парламента РФ осуществляется и посредством официальных представителей главы государства в Государственной Думе и в Совете Федерации согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. Эти представители соответственно представляют Президента РФ и его позицию на заседаниях палат парламента РФ, при обсуждении насущных вопросов и законопроектов, а также дают разъяснения по тем или иным решениям, принятым Президентом РФ.
Актуальный вопрос в контексте совершенствования механизма взаимодействия органов власти и населения — изменение порядка назначения высших должностных лиц субъектов РФ законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на ранее существовавший порядок, т.е. избрание посредством прямых выборов. При этом у Президента РФ остались некоторые контрольные полномочия: в виде обязательных предварительных консультаций с законодательными органами субъектов РФ по выбору кандидата и в виде права последующего отрешения Президентом РФ избранной населением субъекта РФ кандидатуры.
Президент РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ также имеет право принимать срочные необходимые меры на территории субъекта Российской Федерации, а именно, приостанавливать действие актов его исполнительных органов власти, противоречащих действующему законодательству РФ, нарушающих права человека, до вынесения судебного решения по данному вопросу.

2.4. Президент РФ и судебная власть: сферы взаимодействия

Гарантия прав и свобод человека обеспечивается в государстве, где существует верховенство права, которое действует при наличии эффективного механизма разделения власти. Особое место в соблюдении законности и правопорядка занимает судебная ветвь власти. В нашей стране судебная власть провозглашается независимой и беспристрастной1. Независимость судей — неотъемлемая составляющая их конституционно-правового статуса.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что фактически формирует судебную систему и представляет кандидатуры судей для утверждения Советом Федерации на основные должности Президент России. Таким образом, хотя и косвенно, он предопределяет мнение выбранных им же самим кандидатов. По данному поводу Б.С. Эбзеев заметил, что есть судьи, независимые как от закона, так и от здравого смысла, что на самом деле является сложно преодолимым препятствием на пути к эффективной и беспристрастной судейской власти, но не к «воцарению судебного произвола». Судья же «должен быть зависим от закона и здравого смысла и независим от всего остального».
Некоторые авторы, несмотря на это, считают, что говорить о влиянии Президента РФ на осуществление правосудия не совсем правильно в связи с условностью и неподтвержденностью данного положения4, что нельзя не принять во внимание. Кадровые полномочия Президента РФ, согласно такой точке зрения, относят к общим полномочиям, которые присущи ему исходя из смысла ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, в которой сказано, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, назначает судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Срок осуществления полномочий судей неограничен, процедура смещения их с должности очень сложная. Президент в данном случае никакой роли в ней не играет, этим, в частности, и гарантируется их независимость.
Но есть и другая сторона вопроса. Конституционный Суд РФ является высшей инстанцией при разрешении конституционных споров, отчего во многом зависит деятельность всех органов государственной власти и самого Президента. Конституционный Суд РФ согласно ст. 125 Основного закона может признавать акты Президента РФ не соответствующими Конституции, а Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд могут оспорить законность ненормативных актов. Конституционный и Верховный суды участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности в части принятия решения о соблюдении процедуры выдвижения против него обвинения и дачи заключения на наличие в его действиях признаков преступления.
В общем смысле Президент РФ является субъектом, имеющим право обращаться в суд для создания и восстановления правопорядка и законности. Куда более весомыми в данном контексте являются нормотворческие функции Президента и право законодательной инициативы, реализуя которые он может решающим образом воздействовать на судебную систему: структурно, организационно и функционально.
В целях реализации мероприятий по обеспечению законности и правопорядка, государственных программ Президент РФ может как участвовать в судейских совещаниях и съездах, так и сам организовывать встречи и совещания для обсуждения необходимых вопросов, проведения консультаций, выработки совместных позиций. Для организации работы в данном направлении при Президенте создан Совет по вопросам совершенствования правосудия.
Этот консультативный орган призван содействовать выработке согласованной позиции федеральных органов государственной власти по основным вопросам судебной реформы, служить совершенствованию взаимодействия Президента РФ с федеральными органами исполнительной власти и органами судейского сообщества при осуществлении судебной реформы, обеспечивать оперативное информирование главы государства о состоянии, проблемах и перспективах развития судебной системы в Российской Федерации.
Как видно из вышеизложенного, с одной стороны, Президент РФ обладает по отношению к судебной ветви власти рядом кадровых полномочий, которые позволяют ему формировать судебную систему в России. С другой стороны, проявляемые им инициативы в рамках определения внешне - и внутриполитического курса страны направлены на создание специальных органов по взаимодействию с судебной властью для выработки наиболее оптимального курса с целью отправления правосудия и соблюдения законности и правопорядка и в итоге для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, его законных интересов.
Тем не менее некоторые ученые и специалисты-практики считают, что независимость судей как гарантия правового государства не может быть обеспечена при представлении кандидатур Президентом РФ на высшие судейские должности и при назначении им федеральных судей.
Судебная власть способна влиять на Президента РФ лишь в рамках толкования и разъяснения законов, наработки судебной практики по определенным правовым актам, в том числе изданным или инициированным, одобренным Президентом, вплоть до их отмены при противоречии Конституции РФ, актам с высшей юридической силой, а также при инициировании процедуры отрешения Президента РФ от должности в части дачи заключений по отдельным вопросам. Однако указанная процедура сама по себе, как показывает современная история, в сроки, отведенные Конституцией РФ (три месяца), является сложно осуществимой.
«Полномочия любого государственного органа не должны выходить за пределы его предметной компетенции». Верховенство права возможно только в правовом государстве, эффективность функционирования которого зависит всецело от правильно созданных и слаженно работающих механизмов осуществления государственной власти. И одним из таких механизмов, основным в правовом государстве, является механизм разделения власти, не предполагающий наделения Президента РФ столь широким объемом полномочий, в частности, касающихся формирования судебной ветви власти.
В связи с этим, на наш взгляд, пока рано говорить о полной независимости судебной ветви власти. Этот вопрос поднимается как в научных, так и политических кругах. Однако, как видим, каких-либо значимых положительных изменений в этом направлении пока фактически не последовало.
Реформа судебной системы — вопрос актуальный. Хочется надеяться, что проводимая реформа принесет не только позитивные структурные изменения, но и организационные, в том числе касающиеся формирования судебной системы, которые позволят говорить о существовании в Российской Федерации действенного механизма разделения власти.

 

Заключение

Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации - это закрепляемая нормами Конституции РФ и иных актов устойчивая и вместе с тем динамичная система элементов, выражающих правовую личность Президента, его положение в государстве, обществе относительно других субъектов права.
К элементам конституционно-правового статуса Президента РФ необходимо относить: 1) ценностно-функциональное предназначение Президента, раскрывающее его принципиальное место в системе государственных и общественных связей; 2) полномочия, публичные права Президента, непосредственно конкретизирующие его функции; 3) ответственность Президента РФ; 4) гарантии деятельности Президента.
Функции и полномочия, а также публичные права Президента РФ (например, право законодательной инициативы) составляют его компетенцию. Следовательно, компетенция Президента РФ - правовое образование, связывающее воедино первый и второй элементы в статусе Президента РФ.
Элементы конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации по их значению можно разделить на основные и дополнительные (служебные). В первую группу входят ценностно-функциональное предназначение Президента, его полномочия, публичные права. К дополнительным элементам следует отнести обеспечивающие выполнение функций и полномочий Президента гарантии его деятельности и ответственность. В числе основных элементов статуса Президента РФ особо выделяется ценностно-функциональное предназначение Президента, являющееся главным системообразующим элементом названного статуса.
Не входят в статус Президента РФ, но непосредственно с ним связаны нормативные требования к лицу, замещающему должность Президента РФ, основания и порядок обретения и утраты статуса Президента РФ, основания и порядок временного осуществления полномочий Президента РФ иным лицом. Следовательно, статус Президента РФ следует отличать от статусов кандидата на должность Президента РФ, зарегистрированного кандидата на должность Президента РФ, лица, избранного Президентом РФ, но еще не вступившего в эту должность, бывшего Президента РФ, лица, временно исполняющего обязанности Президента РФ. В то же время все перечисленные статусы связаны между собой, что показано в работе.
Статус Президента РФ относится к числу конституционно-правовых статусов, хотя отдельные его элементы закрепляются нормами иной отраслевой принадлежности, в частности, нормами административного права. Дело в том, что конституционно-правовую природу имеют основные элементы статуса Президента РФ. Конституционно-правовую природу имеют многие гарантии деятельности Президента РФ, такая мера ответственности, как отрешениеПрезидента РФ от должности, а также ряд элементов, непосредственно связанных со статусом Президента РФ (например, основания и порядок обретения и утраты статуса Президента РФ).
Институт российской президентуры имеет сложную внутреннюю структуру, которая, как видится, включает группы материальных и процессуальных норм, закрепляющих: 1) основания и порядок избрания Президента РФ; 2) основания и порядок вступления Президента РФ в должность; 3) ценностно-функциональное предназначение Президента РФ, его место в системе государственных и общественных связей; 4) полномочия, публичные права Президента РФ и порядок их осуществления; 5) гарантии деятельности Президента РФ и порядок их обеспечения; 6) основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ; 7) основания и порядок временного исполнения полномочий Президента РФ; 8) ответственность Президента РФ и порядок ее применения; 9) гарантии бывшему Президенту РФ. Каждая из этих групп образует (способна образовать) субинституты в составе института российской президентуры.
Таким образом, институт российской президентуры закрепляет, на наш взгляд, не только статус Президента РФ, но и статусы кандидата (зарегистрированного кандидата) на должность Президента РФ, лица, избранного Президентом РФ, но еще не вступившего в эту должность, бывшего Президента РФ, лица, временно исполняющего обязанности Президента РФ.