Файл: Бюджетная политика Российской Федерации.pdf

‒ принципы построения бюджетной системы; ‒ принципы и методы разграничения бюджетных полномочий;

‒ правила формирования и исполнения бюджетов; ‒ принципы организации межбюджетных отношений;

‒ система ответственности за нарушение бюджетного и налогового законодательства.

Российская Федерация – федеративное государство, поэтому в соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система России представляет трехуровневую иерархическую систему [4, с. 27]:

‒ первый уровень

– федеральный бюджет и бюджеты государственных и внебюджетных фондов; ‒ второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; ‒ третий уровень – местные бюджеты (около 30 тыс.).

Бюджеты в РФ осуществляют свою деятельность самостоятельно. Это означает, что местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние – в федеральный бюджет. Лидирующая роль принадлежит федеральному бюджету, который признается финансовой базой центрального правительства, так как он обеспечивает концентрацию части бюджетных ресурсов общегосударственного характера и через него происходит перераспределение национального дохода между субъектами РФ. Несмотря на то, что каждое из звеньев бюджета самостоятельно, в РФ предусматривается применение консолидированного бюджета, который означает свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами [1].

Более 60% консолидированного бюджета Российской Федерации занимает федеральный бюджет [2, с. 660]. Обозначим, что консолидированные бюджеты не утверждаются в качестве нормативно-правового акта, а используются лишь в аналитических целях. В статье 28 БК РФ приводится перечень принципов построения бюджетной системы. Каждый из них находится во взаимосвязи с другими, что говорит о последовательном и логичном развитии. Особое внимание уделяется бюджетному федерализму – это принцип построения бюджетных отношений, позволяющий в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления [3, с. 76]. Эта проблема заключается в исторически сложившейся неравномерности размещения производительных сил и поэтому у достаточно многих субъектов РФ отсутствуют необходимые ресурсы для осуществления своих задач. Для ее решения следует предоставить соответствующим бюджетам собственные доходные источники поступлений и предоставить право самостоятельно распоряжаться ими.

Резюмируя, можно сделать вывод о том, что бюджетная система Российской Федерации достаточно сложна, как и все ее компоненты. Бюджетное устройство имеет неординарный характер и зависит от ряда особенностей государства.

Оптимальное функционирование механизма осуществимо при условии корректного построения межбюджетных отношений и справедливого баланса доходов и расходов. Все это поспособствует стабилизации и укреплению экономики.

2.2 Бюджетная политика в 2019 – 2021 гг.

Бюджетная политика в любом государстве выступает тем балансирующим механизмом, который призван, с одной стороны, обеспечить нормальное функционирование бюджетной системы и ее устойчивость в среднесрочном периоде, а с другой – способствовать созданию благоприятных условий для развития национальной экономики, ее росту. Орган власти, реализующий эту политику, напрямую заинтересован в результирующем воздействии бюджета на экономику, так как от роста последней зависит и объем поступающих в бюджет ресурсов.

Инструменты реализации бюджетной политики, безусловно, определяются состоянием внешней и внутренней конъюнктуры. Однако ключевые ее ориентиры по обеспечению устойчивых темпов экономического роста, достаточного объема и качества социальных и прочих государственных услуг на всей территории государства, результативного выполнения государством своих функций должны оставаться неизменными.

При этом сбалансированность бюджета, посредством которого реализуется бюджетная политика, носит соподчиненную задачу и достигается в зависимости от экономической ситуации либо через активное расширение источников финансирования бюджетного дефицита (как правило, займов и резервов), либо через сжатие бюджетного финансирования с одновременной приоритизацией его направлений.

Лишь в исключительных случаях сбалансированность бюджета может стать более важной задачей в сравнении с поддержкой экономики: при нарушении баланса на финансовых рынках, кризисных явлениях в экономике, сопровождающихся высокой инфляцией, дефолтами заемщиков (как частных, так и суверенных), девальвацией национальной валюты [4. с, 710].

Приоритетной задачей на протяжении последних трех лет было обеспечение максимальной сбалансированности федерального бюджета России с минимизацией его дефицита посредством сокращения большинства направлений расходов относительно ВВП, централизации налоговых поступлений в бюджетной системе, накопления резервов. Такая бюджетная политика получила название бюджетной консолидации. Ее результатами стали сокращение бюджетных расходов по большинству направлений и, соответственно, крайне медленное восстановление российской экономики после кризисов, торможение ее развития даже на фоне благоприятной ценовой конъюнктуры на рынке. Заданный на федеральном уровне вектор бюджетной политики транслировался и на нижние уровни бюджетной системы, вынуждая региональные и местные органы власти обеспечивать баланс своих бюджетов через сокращение бюджетных расходов с неустойчивыми по динамике доходами.

В конечном счете происходило сжатие бюджетной системы и ослабление ее воздействия на экономический рост [9. с, 19]. Оценка параметров федерального бюджета России на 2019–2021 гг. позволяет надеяться на трансформацию прежней бюджетной политики. Перед ней стоят два ключевых вызова:

– превентивная защита от шоков и рисков, связанных с нарастанием глобальных диспропорций и противоречий в экономической, финансовой, социальной и политической сферах;

– создание условий для ускорения темпов роста российской экономики и повышение на этой основе благосостояния российского населения.

Очевидна сложность совмещения этих целей. Так, обеспечение превентивной защиты от глобальных внешних шоков и рисков ограничивает возможности ускорения экономического развития. В то же время ускорение темпов экономического развития требует привлечения огромных финансовых ресурсов в экономику, в том числе из сферы финансовой защиты, и результативного инвестиционного их расходования. Нахождение золотой середины, точнее – оптимальной комбинации в реализации потенциальных возможностей бюджетных средств, достижимо за счет профессионального, эффективного использования широкого арсенала финансовых инструментов и взвешенной бюджетной политики.

Для понимания ключевых векторов бюджетной политики в текущем бюджетном цикле 2019–2021 гг. и прогнозной оценки ее воздействия на экономику России проведем анализ параметров и инструментов федерального бюджета в указанный период.

Анализ положений закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» позволил выявить его приоритеты как в области превентивной защиты российской экономики, так и в области стимулирования ее роста. К приоритетам бюджетной политики в сфере превентивной защиты российской экономики от глобальных экономических шоков и рисков относятся:

1) сохранение и накопление резервов в Фонде национального благосостояния за счет дополнительных нефтегазовых доходов;

2) наличие бюджетного профицита в течение 2019–2021 гг.;

3) сохранение долговой нагрузки федерального правительства на безопасных уровнях;

4) усиление контроля за объемами перераспределяемых ресурсов в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации и повышение требований к их финансовой устойчивости. К приоритетам бюджетной политики по расширению потенциала российской экономики относятся:

1) реализация проектного подхода в бюджетном финансировании;

2) объединение масштабных стратегически значимых расходов в составе национальных проектов;

3) трансформация структуры расходов в пользу направлений, обеспечивающих рост инвестиций в экономику и человеческий капитал;

4) формирование Фонда развития.

Проведем анализ определенных в федеральном бюджете на 2019–2021 гг. приоритетов для оценки попытки выбора компромиссной модели бюджетной политики. Вначале дадим оценку бюджетных мер в сфере превентивной защиты российской экономики от глобальных рисков.

Сохранение и накопление резервов в Фонде национального благосостояния за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Возобновление практики накопления бюджетных резервов в периоды благоприятной ценовой конъюнктуры на рынке нефти в рамках бюджетного правила обеспечивает запас финансовой прочности для федерального бюджета при реализации стимулирующей бюджетной политики. Согласно бюджетному правилу формирующийся в ходе исполнения федерального бюджета избыток нефтегазовых доходов при превышении их фактически поступившей величины над расчетной, в основе которой заложены базовая цена на нефть, экспортируемый газ и прогнозный обменный курс рубля, направляется в Фонд национального благосостояния (ФНБ).

При снижении фактических цен на нефть ниже их базового уровня, заложенного при утверждении доходов федерального бюджета, средства Фонда национального благосостояния используются для замещения выпадающих нефтегазовых доходов.

Такая конструкция бюджетных правил позволяет снизить зависимость федерального бюджета от колебания цен на нефть, гарантировать исполнение всех его расходных обязательств независимо от кратко- и среднесрочной их волатильности, обеспечивает более прозрачную оценку дополнительных возможностей увеличения расходов и накопления бюджетных резервов. Согласно прогнозам Министерства финансов Российской Федерации, увеличение средств Фонда национального благосостояния за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и курсовой разницы прогнозируется в 2019 г. до 7,8 трлн рублей, в 2020 г. – до 11,37 трлн рублей, в 2021 г. – до 14,18 трлн рублей (табл. 2). Объем Фонда национального благосостояния в процентах к ВВП составит на конец 2019 г. 7,4%, на конец 2020 г. – 10,3%, на конец 2021 г. – 12%.

Таблица 2.

Использование средств Фонда национального благосостояния согласно бюджетному правилу допускается при достижении им уровня в 7% к ВВП. Таким образом, если прогнозы дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета окажутся верными, около 3,4 трлн рублей будут доступны для инвестирования уже в 2020 г. и 2,3 трлн рублей – в 2021 г. Накопление дополнительных нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния будет способствовать повышению бюджетной стабильности и, как следствие, суверенного кредитного рейтинга Российской Федерации [7. с, 240].

Одновременно за счет накопленных резервов создается возможность бюджетного маневрирования в условиях возрастающих глобальных рисков. Бюджетные маневры могут быть использованы как для защиты российской экономики и социальной сферы от последствий замедления мирового и национального экономического роста, высокой инфляции, безработицы, девальвации национальной валюты, так и для стимулирования ускоренного развития экономики [8. с, 209–210].

Наличие бюджетного профицита в течение 2019–2021 гг. Особенностью параметров федерального бюджета 2019–2021 гг. является его формирование с профицитом в течение всего трехлетнего цикла. Совокупный объем профицита за 3 года составит почти 4 трлн рублей (табл. 3). Профицит федерального бюджета обусловлен механизмом бюджетного правила, сдерживающего рост бюджетных расходов в пределах базового объема нефтегазовых доходов и величины расходов на обслуживание государственного долга. Таким образом, бюджетное правило выполняет функцию сдержек и противовесов при реализации стимулирующей бюджетной политики.

Таблица 3.

Вместе с тем формирование федерального бюджета с профицитом, как правило, означает возможность сохранения налоговой нагрузки на бизнес и население для стимулирования их хозяйственной активности с одновременным расширением некоторых инвестиционных налоговых льгот [6. с, 99]. Это политика эффективной консолидации, предполагающая наряду с сокращением бюджетных расходов постепенное снижение налоговой нагрузки на субъектов экономики. Попытка ее реализации наблюдается только в отношении стимулирования нефтегазового сектора в части завершения налогового маневра, введения налога на дополнительный доход вместо налога на добычу полезных ископаемых и отрицательных акцизов для нефтеперерабатывающих компаний.

Однако меры в области налогов, предпринимаемые с целью повышения не нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2019–2021 гг., к сожалению, приведут к росту налоговой нагрузки как на бизнес, так и на население за счет роста ставок отдельных налогов и неналоговых (квазифискальных) платежей [3. с, 219–220].

Речь идет о повышении ставки налога на добавленную стоимость на 2%, индексации ставок отдельных акцизов, водного налога и др. Общий эффект от влияния изменений налогового и бюджетного законодательства, макроэкономической ситуации и разовых факторов на не нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2019 г. составит более 1,6 трлн рублей, причем около 46% их дополнительного увеличения обусловлено влиянием макроэкономической ситуации и 54% – влиянием изменения законодательства по налогам и сборам.