Файл: Система органов исполнительной власти РФ (Органы исполнительной власти и их функции).pdf

Глава 1. Сущность органов исполнительной власти. И их функции.

1.1 Сущность органов исполнительной власти и их система

В законодательстве Российской Федерации четкого понимания структуры исполнительной власти пока не сформировалось. Научные исследования проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием изменений в государственном и социальном формировании страны за последнее время подвергались несправедливому и своеобразному остракизму, то есть изгнанию. А новые исследования в представленной области переживают некое затишье. Вследствие этого политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в представленной области. Приоритет явно отдан практическому подходу. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное положение исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

Конституция РФ 1993 г.:

1. Определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10);
2. Ввела понятие «единой системы исполнительной власти»;
3. Изменила порядок формирования Правительства РФ;
4. Изменила подход к определению полномочий Правительства РФ – единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110);
5. Одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти^[1].

Для концепции формирования системы исполнительной власти существенное значение имеет проблема о понимании самой системы исполнительной власти и критерий, влияющих на ее нормальное функционирование. И так остановим свое внимание на некоторых аспектах этого вопроса.

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. В 5 статье говорится о «единстве системы государственной власти»; статья 12 – о «системе органов государственной власти»; в пункте «г» ст. 71 в качестве других ветвей власти сказано о «системе федеральных органов исполнительной власти». Вследствие этого получается, что полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77, 78 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. Кроме того, Конституция РФ использует термин «государственный орган». Это ставит проблему соотношения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления, государственного и негосударственного.

Основной закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты, как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112).

Также нет решения о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти, связанный с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. В Статье 11 Конституции РФ говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. И в статье 10 – о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом как самостоятельную ветвь государственной власти. О разграничении предметов ведения на три уровня в функциональном аспекте говорится в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ.

На основе этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти подразделятся:

1. на область ведения Российской Федерации в целом
2. область совместного ведения
3. область исключительного ведения субъектов РФ.

Нужно еще раз выделить, что Конституция РФ закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полная чистота системы исполнительной власти в функциональном значении также не достигается, ибо статья 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается не полное, не понятное представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы – между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно основываться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этой проблемы в свое время вызвало поток договоров между центром Федерации и ее субъектами.

1.2 Органы исполнительной власти и их функции

Органам исполнительной власти обладают свойствами: они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти – президентами или главами администраций, либо избираются населением. Следовательно, Правительство РФ формируется Президентом РФ, определяющий с согласия Государственной Думы Председателя Правительства и по предложению Председателя Правительства – заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Главы администраций занимают эту должность в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Органы исполнительной власти носят исполнительный и распорядительный характер, исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти.

В научной литературе существуют несколько подходов для понятия определений функций органов исполнительной власти. Так, А.Ф. Ноздрачев обращает внимание на такие функции: координация государственного сектора с секторами корпоративным и частным; аналитические и консультативные функции; функции прогнозирования и планирования в соответствующей сфере, а также права хозяйствования^[2].

Л.А. Калинина, рассматривая функции исполнительной власти как основные направления деятельности, в рамках которой осуществляются ее государственно-правовые формы, выделяет в качестве общепринятых исполнительно-распорядительную, регулятивную, контрольно-надзорную и правоохранительную функции^[3].

Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе^[4].

Авторы книги «Исполнительная власть в России» предлагают свои видения функций исполнительной власти, такие как:

1) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

2) регулятивно-управленческая функция;

3) соблюдение и защита прав человека и гражданина;

4) нормотворческая функция;

5) оперативно-исполнительная функция;

6) юрисдикционная функция^[5].

И.Л. Бачило в своих работах, обозначает, что для формирования ряда функций федеральных органов исполнительной власти следует принять к сведению основные функции Российского государства:

1. Организация и защита территории страны;

2. Обеспечение суверенитета РФ и международное сотрудничество;

3. Правовая и социальная защита населения;

4. Обеспечение экономического и социального развития;

5. Законотворческая и правоохранительная деятельность;

6. Взаимодействие со структурами гражданского общества.

На основании этих функций государства И.Л. Бачило предложила ряд функций федеральных органов исполнительной власти^[6]. По нашему мнению, предложения о формировании системы органов исполнительной власти по их функциям ныне получили удовлетворение в ходе административной реформы.

Согласно Конституции РФ составлена таблица о разделении органов исполнительной власти.

Также органы исполнительной власти подразделяются на:

1. Коллегиальные это Правительство РФ и правительства ее субъектов
2. Единоначальные это министерства и ряд других органов исполнительной власти.

Таким образом, сделав заключение 1 главы можно сказать что, исполнительная власть – это самостоятельная ветвь единой государственной власти, которая выполняет функции:

1. Регулятивно-управленческую,

2. Нормотворческую,

3. Оперативно-исполнительную,

4 .Юрисдикционную функции

5. Функцию соблюдения и защиты прав человека и гражданина.

Глава 2. Федеральные органы исполнительной власти

2.1 Правительство РФ – высший орган исполнительной власти

Правительство РФ возглавляет орган исполнительной власти Российской Федерации как органической составной части единой государственной власти. В ст. 11 и 110 и ряда других статей Конституции РФ позволяет сделать следующий вывод, что Правительство РФ имеет статус органа государственной власти, государственно-властные полномочия которого реализуются на всей территории Российской Федерации и который, следовательно, несет ответственность за состояние и деятельность исполнительной власти.

И следовало бы согласиться с проведенным анализом о Правительстве РФ в Комментарии к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Г.В. Атаманчуком. Автор, верно, подмечает, что «функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства РФ олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу»^[7].

Далее Г.В. Атаманчук также выделяет равноправное положение Правительства РФ с органами других ветвей власти с точки зрения самостоятельности в осуществлении государственной власти, основываясь на ст. 10 Конституции РФ. С заключением автора о том, что Правительство РФ «нельзя принижать ни в отношениях с президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации, ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении»^[8], можно было бы также согласиться.

Конституция РФ в соотношении с нижеупомянутыми законоположениями о Правительстве России значительно подняла его статус. Обозначим и то, что положения в статьях 10 и 11 Конституции РФ, устанавливающие место Правительства РФ в системе государственной власти и ее исполнительной ветви, содержаться в первой главе Конституции РФ, и, следовательно, никаких других положений не может быть, так как это противоречит основам конституционного строя РФ (ст. 15 Конституции РФ)^[9].