Файл: Оценка эффективности государственного управления (Теоретические основы изучения органов государственной и муниципальной власти).pdf

Эффективность - относится к достижению того, чего мы хотим добиться. Это согласованность результата с целью.

Концепция экономии, продуктивности и эффективности и ее базовые термины работают в экономической сфере, характеризуют рыночные отношения. Гораздо труднее применить их к государственным органам.

Среди причин трудности оценки эффективности государственного управления укажем некоторые:

1. Многие государственные учреждения обладают монополией на товары и услуги.

2. У предприятия есть конкретная продукция, что не всегда бывает в государственных учреждениях, а тем более в органе власти.

3. В государственных учреждениях не всегда легко определить потребителя.

4. Государственные учреждения не могут формулировать те же цели, что и коммерческие фирмы. В число базовых ценностей государственных учреждений входит требование справедливости, правозаконности, порядка и т.п., а это не поддается экономическому выражению.

5. В государственных учреждениях лишь к немногим видам работ применимы нормативы и стандарты, что затрудняет оценку качества.

6. В управленческо-политическом процессе не просто бывает выяснить источник успеха в управлении.

Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов. В наиболее общем случае, понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени.

Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком - социальном - подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта.

---

Подход к оценке деятельности органов управления зачастую страдает двумя крайностями:

1) анализируется уровень учреждения - его материально-техническое, кадровое обеспечение, заслуги, отмеченные правительством, - а итоги управленческой деятельности как бы остаются в тени;

2) все внимание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета затрат (в соотношении: «затраты - выпуск»).

Чтобы осуществить замеры и оценку деятельности государственных учреждений, нужно иметь критерии и показатели для соотношения, замера.

Поскольку государственное управление осуществляется в виде воздействия одних людей на других во имя их интересов, то во внимание должны приниматься главным образом социальные результаты и последствия, не просто производственные, технологические, экономические показатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение потребностей общества и поддержание его целостности и динамики, а с другой -- через удовлетворение запросов людей, созданий им условий для трудовой и благополучной жизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты.

Можно выделить три аспекта в определении эффективности управления.

Первый - выяснение того, действительно ли возник результат управления, а не действия каких-то других общественных компонентов, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов.

Второй - поиск источника результата управления (профессионализм и талант управляющих, качество правовых документов и т.д.), с тем чтобы активнее и шире его использовать в последующих управленческих циклах.

Третий - установление взаимозависимости, сочлененности между целями, задачами, представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях, и реально полученными результатами управления.

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

---

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций, или групп влияния, в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

3) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

4) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

5) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

6) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих с максимальным использованием их творческого потенциала и организацией их групповой работы. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

2.1 Основные способы оценки эффективности государственного управления

При оценке эффективности государственного управления, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение имеет социальный эффект, сущность которого заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать источник для последующего общественного развития.

---

Рассмотрим ряд подходов к определению эффективности государственного управления:

1. В работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, отмечается: можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность.

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей».

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

2. Эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты. Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов.

3. Подход Глазуновой

Различные государственные органы и органы местного самоуправления управляют многообразными видами управляемых объектов. Естественно, что эффект управления в каждом из управляемых объектов своеобразен.

Первый, производственный эффект, возникает, когда тот или иной управляемый объект призван производить строго определенную продукцию или оказывать такую же четко обозначенную социальную услугу (снабжение водой, газом и т.д.). Такой эффект управления заключается в соотнесении результатов, полученных на выходе продукта (услуги) из стадии производства, и затрат на его изготовление (осуществление). Он связан, с внутренней организацией труда, имеет технологический характер и измеряется по нормативно-стоимостно-затратным показателям.

---

Второй вид эффекта управления - экономический.

Для общества необходимо и знание того, как ведет себя продукт (услуга) в стадии потребления и какую здесь приносит пользу людям, обществу. К этому ведет третий вид эффекта управления -- социальный эффект. Он представляет собой совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей. Социальный эффект показывает актуальность, рациональность и эффективность любого труда, в том числе и затрачиваемого на стадии потребления.

Общепринята оценка государственного управления, главным образом, по социальным эффектам.

4. Подход Атаманчука - социальная эффективность подразделяется на три вида:

1) общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов). К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего:

- государства, его органов и служащих,

- общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур.

Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов. Необходим анализ критериев специальной социальной эффективности.

2) специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

1. Целеориентированность организации и функционирования государственно-управляющей системы.

2. Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих действий

---