Файл: Теория и практика разделения властей (Доктрина теории разделения властей: история и современность).pdf

В то же время для Президента предусмотрено право на роспуск парламента. Принцип разделения властей с системой сдержек и противовесов существует давно.

Цель использования этого механизма — исключить концентрацию власти в одних руках. В рамках этой системы все государственные функции рациональным образом распределяются между ветвями власти.

Так, парламент готовит проекты законов и рассматривает их, задача исполнительной власти заключается в том, чтобы создать условия для реализации законотворческих норм. Судебная власть следит за тем, чтобы надлежащим образом исполнялись принятые законы.

Рассмотрим недостатки системы сдержек и противовесов.

1. Большое влияние на политику государства оказывают международные и межправительственные организации. Против них система сдержек и противовесов практически бессильна. Например, Европейский Суд по правам человека имеет право наказать российские власти за нарушение законодательства в сфере прав человека. Российские власти обязаны исполнить решение организации, так как ими подписана Конвенция о правах человека.

2. Существование системы сдержек и противовесов на бумаге, и ее отсутствие в реальной модели государственного устройства. Например,

в России власть сосредоточена в руках Президента, в парламенте большая часть депутатов относится к правящей партии, у истоков создания которой когда-то стоял сам Президент. Несмотря на то что формально эта партия не является президентской, она по-прежнему является лидирующей во всех областях. Получается, что принцип разделения властей существует на бумаге, в реальности власть сосредоточена в руках одного человека. Все остальные ветви власти являются лишь формально независимыми.

3. В системе сдержек и противовесов никак не ограничивается законодательная инициатива Президента. Иногда для изменения законов или проявления инициативы достаточно даже устного заявления Президента. Кроме того, Президент фактически руководит Правительством, так как Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы, который потом назначает министров. Сам же Президент имеет право на роспуск Правительства.

4. Государственная Дума поставлена в сильную зависимость от Президента. Она может быть распущена по инициативе Президента, ее решения могут быть обжалованы Правительством, во главе которого стоит лицо, назначенное Президентом. Госдума неэффективно реализует свои контрольные полномочия, хотя для эффективного функционирования законодательства именно Госдума должна быть наделена контрольными полномочиями.

---

5. Недостаточными контрольными полномочиями в рамках функционирования системы сдержек и противовесов обладает Совет Федерации. Этот орган власти рассматривается как вторая ступень перед окончательным принятием решения по закону до отправки его на подпись Президенту. Совет Федерации может отправить закон на доработку. Большая часть глав регионов относятся к правящей партии, эти же главы назначают своих представителей в Совет Федерации. Опять же получается, что здесь нарушается принцип разделения властей — власть сконцентрирована в руках Президента и правящей партии.

6. Сфера деятельности Президента и Правительства не имеет четкого разграничения. Обе ветви власти имеют право на проявление законодательной инициативы, обладают правом на подготовку указов и осуществление кадровых перестановок. В назначении судей Конституционного Суда участвуют другие ветви власти, что уже нарушает принципы демократии.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время существует колоссальное количество сдерживаний и противовесов в системе разделения властей. Для решения представленных выше проблем необходим рациональный подход действующего Правительства РФ.

2.2 Проблемные аспекты регламентации и реализации принципа разделения властей в современной России

Несмотря на почти уже двадцатипятилетнюю историю государственного строительства современной России, говорить о безупречности модели построения государственного аппарата, к сожалению, по ряду причин не приходится. Доктрина разделения властей и ее современная практическая интерпретация позволяют признать многогранность и многоаспектность исследуемого принципа. Ученые-теоретики и специалисты отдельных отраслевых наук неоднозначно трактуют сущность самой идеи разделения властей и ее сегодняшнюю практическую реализацию. В частности, конституционалисты, делая акцент на конституционно-правовое закрепление принципа разделения властей в главе 1 среди основ конституционного строя, подчеркивают его особую значимость, называя в числе конституционных принципов. В самом общем виде принцип разделения властей означает самостоятельность и независимость ветвей власти, их различное предназначение в государственном аппарате. По мнению В.А. Бурковской, принцип разделения властей - это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе системы государственной власти демократического общества и предполагающий не только разделение, но и взаимодействие различных ветвей власти, обеспечение их баланса. В.А. Бурковская резюмирует, что разделение властей - это сложное сочетание самостоятельности и взаимозависимости различных субъектов государственного управления^[4].

---

Нередко принцип разделения властей связывают с такими явлениями, как демонополизация власти, ее рассредоточение, распределение властных полномочий между различными органами государственной власти и должностными лицами. Такое распределение властных полномочий осуществляется в целях недопущения узурпации власти, исключения ее сосредоточения в одних руках, что способствует предотвращению установления авторитаризма и диктаторского режима. Благодаря принципу разделения властей создаются дополнительные гарантии, призванные обеспечить более эффективное управление, свободу в обществе и защиту прав и свобод личности^[5].

Как было отмечено ранее, разделение властей вовсе не означает полной автономности органов государственной власти. Законодательство правового государства закрепляет общие полномочия, реализуемые в рамках определенных направлений государственной деятельности (например, в рамках законодательного процесса), что согласуется с системой «сдержек и противовесов», которая призвана обеспечить реальное и действительное взаимное уравновешивание властей, при котором ни одна из них не может ущемить или подчинить себе другие ветви, должна действовать в условиях взаимного сотрудничества. На необходимость осуществления взаимодействия ветвей власти и их взаимное сотрудничество обращает внимание также Р.В. Енгибарян, отмечая, что с точки зрения теории это требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики^[6]. Подобное сотрудничество, по точному замечанию Т.Н. Радько, В.В. Лазарева, Л.А. Морозовой, направлено на то, чтобы все споры и конфликты разрешались только правовыми способами при соблюдении установленных законодательством правовых процедур.

Зачастую при характеристике принципа разделения властей исследуется не только распределение единой государственной власти на три ветви, но и разделение властных функций по уровням системы государственных органов (так называемая вертикаль власти), что обусловлено федеративным характером Российского государства. В этой связи ученые используют термины системы горизонтального и вертикального разделения властей (например, Л.Ш. Галиева4, А.А. Ха-физов5, В.В. Комарова^[7]).

Следующий ключевой момент заключается в том, что на современном этапе развития юридической науки ведутся активные дискуссии о несовпадении сущности классической доктрины разделения властей на три ветви с ее современным юридическим, и тем более фактическим содержанием. Сегодня в механизме Российского государства де-факто сформированы и функционируют органы государственной власти и государственные органы, которые в чистом виде не подпадают под стандартный принцип разделения властей. Дискуссионным вопросом юриспруденции является спор о количественном и качественном составе таковых. Согласимся с мнением ученых, которые в контексте классического принципа разделения властей в государственном аппарате современной России говорят об особом правовом статусе Президента Российской Федерации и его администрации^[8], прокуратуры Российской Федерации^[9], Следственного комитета Российской Федерации, избирательных комиссий, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального Банка Российской Федерации (Банка России)^[10], Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, специализированных уполномоченных (по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам студентов) и др. С учетом особенностей правового статуса названных выше представителей властных структур ученые пишут о фактическом существовании около десяти (а порой и более) ветвей власти, предлагая их различные наименования и структурирование. Например, С.А. Авакьян наряду с классическими ветвями власти также называет президентскую, учредительную, народную, прокурорскую, избирательную, финансово-банковскую ветви6. Относительно последней ветви власти в литературе также используется иное наименование - денежно-кредитная власть.

---

Обратим внимание, что о самостоятельности президентской ветви власти пишут также Д.А. Авдеев, М.А. Краснов, С.А. Осетр, В.Н. Прокофьев, М.П. Фомиченко и др., которые обосновывают свой подход наличием у главы государства полномочий во всех сферах общественных отношений и наблюдающейся в последние годы стойкой тенденцией к усилению президентской власти. В качестве показательного примера можно привести расширение полномочий Президента Российской Федерации в кадровой сфере, а также усиление его контрольных полномочий. Президентский контроль, как подчеркивает И.В. Ирхин, является самостоятельным видом государственного контроля^[11]. Так, с 2014 года Президент Российской Федерации не только участвует в назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации, но и его заместителей, внося в Совет Федерации соответствующее представление об их кандидатурах7. Д.А. Авдеев верно замечает, что органы государственной власти должны находиться в равных по юридической значимости условиях, а их конструктивная обособленность должна способствовать решению «вопросов, ограниченных их компетенцией и прерогативами, обусловленными, в свою очередь, природной принадлежностью к определенной ветви власти»^[12].

Многие ученые обосновывают существование в государственном аппарате современной России прокурорской ветви власти, именуя ее по-разному, в том числе как власть надзорную либо контрольно-надзорную. Однако полагаем, что, если строго следовать букве закона, более точным будет использование наименования «надзорная власть». Прокурорский надзор, как отмечают Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян, представляет собой обособленную форму государственно-властной деятельности, самостоятельный характер которой обусловлен тем, что она базируется на специфических принципах организации и деятельности, применяет особые формы и методы реализации возложенных на нее полномочий, обладает «реальной возможностью уравновешивать другие ветви власти» и др..

Нередко авторами используется также термин «контрольно-счетная власть», в рамках которой пишут о Счетной палате Российской Федерации и соответствующих структурах на уровне субъектов Федерации. Между тем на законодательном уровне и по сей день данный вопрос не нашел своего окончательного разрешения.

Констатируем, что в научном обороте последних лет широко используется термин «нетрадиционные ветви власти». Например, в своей диссертационной работе Л.А. Голубева определяет нетипичные ветви власти в качестве самостоятельных, называя среди таковых власть главы государства, правоохранительных органов и избирательных комиссий8. В этой связи высказываются предложения о необходимости проведения соответствующих законодательных корректировок. Однако полагаем, что столь масштабные изменения законодательства в части выделения перечисленных выше органов государственной власти в самостоятельные ветви приведет к разрушению заложенной в главе 1 Конституции Российской Федерации концепции разделения властей, что является недопустимым ни с правовой точки зрения, ни с позиции целесообразности.

---

Отдельных комментариев требует и вопрос о специфике применения теории разделения властей в государствах, имеющих различные формы государственного (территориального) устройства. Например, федеративный характер государства предполагает, что исследуемый принцип распространяется не только на федеральный уровень, но и уровень субъектов Федерации, выступая в качестве одного из основополагающих атрибутов федеративных отношений. Однако с сожалением признаем, что сегодня принцип разделения властей на уровне субъектов нашей страны реализован в усеченном варианте. Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, которые созданы и реально функционируют менее чем в двадцати субъектах Российской Федерации. В своей диссертационной работе Е.С. Дорошенко обоснованно доказывает тот факт, что в субъектах Федерации, где нет собственных органов судебного конституционного (уставного) контроля, принцип разделения властей не реализуется ввиду отсутствия собственной судебной власти как одной из ветвей государственной власти9. Он действует в усеченном варианте. Согласимся с мнением Е.Е. Жеребцовой, Л.А. Злищевой, признающих, что до завершения процесса реального создания во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов еще очень далеко по ряду причин объективного и субъективного характера. Более того, набор таких причин в различных субъектах Федерации весьма неоднороден, что обусловлено различием финансово-экономической основы, кадрового потенциала региона, несовершенством правовой базы и др. Нельзя упускать из внимания и отсутствие заинтересованности региональных властей (а порой и явно выражаемое противостояние) в появлении дополнительного нормоконтрольного механизма^[13].

Можно констатировать, что теоретико-правовые основы и практическая конструкция модели государственного аппарата современной России, базирующегося на принципе разделения властей, не являются сегодня идентичными друг другу и требуют, на наш взгляд, приведения к единому знаменателю, в том числе на уровне субъектов Федерации.

Заключение

Какими бы не были различны модификации механизма действия теории разделения властей в основе лежит одна и та же сущность. Законодательная власть играет главенствующую роль, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, важные направления внутренней и внешней политике страны, а, значит, определяет в итоге правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной власти.

---