Файл: компенсационные выплаты в системе социального обеспечения.pdf

Компенсационные выплаты по системе социального обеспечения – законодательно установленное обеспечение, дополняющее систему социальных пособий и предназначенное для лиц, которым при определенных обстоятельствах оказывается нужной социальная поддержка. В отличие от пособий, вводимых законами РФ, эти выплаты могут устанавливаться и иными законодательными актами:

- указами президента РФ;

- постановлениями правительства РФ;

Компенсационные выплаты направлены на возмещение потерь дохода, возникающих при некоторых социальных обстоятельствах. Например, при рождении ребенка и уходе за ним, уходе за нетрудоспособным человеком, потере здоровья при техногенных авариях или на военной службе.

Компенсационные выплаты по видам можно разделить на предназначенные лицам:

• имеющим детей;
• ухаживающим за нетрудоспособным человеком;
• пострадавшим при техногенных авариях;
• обучающимся в учебном заведении;
• военнослужащим и членам их семей;
• оказавшимся вынужденно переселенными;
• ставшим инвалидами.

Компенсационные выплаты различаются:

1. по периодичности выплаты (единовременные, ежемесячные, ежегодные);
2. определения их размера (устанавливаемые в твердой сумме, в процентном отношении к стоимости натурального вида обеспечения, в размере понесенных затрат с установлением предельного ограничения по размеру выплаты, либо без такого ограничения);
3. субъектам-получателям (трудоспособные и нетрудоспособные граждане, граждане, относящиеся к отдельным социальным категориям);
4. характеру оснований, в связи с которыми предоставляются компенсационные выплаты;
5. видам нормативных правовых актов, которыми они устанавливаются (законы и подзаконные акты).

Во исполнение Указа Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1110 «О повышении размера компенсационных выплат отдельным категориям граждан» постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1206 был утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан, в который внесены изменения постановлением Правительства РФ от 21 мая 2012 г. № 494.

Глава 2. Проблемы правового регулирования назначения компенсационных выплат

Глава 2.1. Правовая природа компенсационных выплат как разновидности социального обеспечения

Компенсационные выплаты как понятие, как юридическая категория, используются не только в праве социального обеспечения. Думается, что данная категория в какой-то степени является универсальной, поскольку широко применяется и в других отраслях российского права. Например, в трудовом праве имеются такие виды компенсаций, как: «компенсационные выплаты при увольнении», «компенсация за неиспользованный отпуск» и др. Гражданское право использует понятия «компенсация ущерба», «компенсация морального вреда» и др. Следует отметить, что во всех случаях компенсационные выплаты носят восстановительный характер, являются одним из способов восстановления имущественного положения.

В настоящее время в праве социального обеспечения существует настолько широкий круг компенсационных выплат, что становится достаточно трудно дать им единое определение, каким-то образом классифицировать. Как правило, в круг компенсационных выплат традиционно включаются такие, как: компенсационные выплаты трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными; компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за ребенком до достижения им возраста трех лет, а также компенсационные выплаты иным категориям граждан, предусмотренные Указом Президента РФ от 30.05.1994 [^[1]]. Кроме того, отдельные группы представляют собой компенсационные выплаты, предоставляемые: (1) лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям; (2) лицам, пострадавшим в результате радиационного воздействия и техногенных катастроф; (3) лицам, репрессированным и впоследствии реабилитированным. Некоторая обособленность указанных выше групп связана не только с особым субъектным составом, но и с особыми основаниями предоставления компенсационных выплат и порядком их расчета. 
Реформа российского законодательства в системе предоставления льгот породила новые виды выплат, именуемые компенсационными: ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), ежемесячные компенсационные выплаты. Существенным является то, что, как правило, ежемесячные денежные выплаты рассматриваются вместе со льготами, именуемыми «набор социальных услуг» (НСУ). В какой-то степени это оправданно, поскольку между ЕДВ и НСУ имеется взаимосвязь, которая проявляется в виде законодательно закрепленной возможности замены набора социальных услуг ежемесячными денежными выплатами. Кроме этого, правовое регулирование льгот и правовое регулирование компенсаций во многом схожи.

В праве социального обеспечения на сегодняшний день отсутствует как легальное, так и научное определение понятий «компенсация», «компенсационная выплата», также отсутствует определенность в отношении того, что собой представляет механизм компенсационности с точки зрения права социального обеспечения. В связи с этим возникает вопрос: является ли признак компенсационности настолько существенным, чтобы дать основание рассматривать компенсационные выплаты в качестве самостоятельного вида социального обеспечения? Или же данный признак является не существенным, факультативным и служит дополнительным элементом каких-либо иных видов социального обеспечения: пенсий, пособий, льгот [^[2]].

Трудность в решение проблемы добавляет то, что и нормативное, и научное определение пенсии в настоящее время также содержит признак компенсационности. В статье 2 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» трудовая пенсия определяется как денежная выплата в целях компенсации заработной платы и иного дохода [^[3]]. Ю.В. Васильева, анализируя понятие «пенсия», также отмечает наличие признака компенсационности в научной дефиниции данного понятия [^[4]].

Очертить круг компенсационных выплат, имеющих социально-обеспечительную природу, и отделить их от компенсаций, предусмотренных иными отраслями права, можно на основании признаков, определяющих круг отношений, входящих в предмет права социального обеспечения: особые источники финансирования, круг лиц, подлежащих обеспечению, условия предоставления обеспечения и др. Выделить существенные признаки компенсационных выплат, позволяющие характеризовать их как самостоятельный вид социального обеспечения, достаточно сложно.

Необходимо согласиться с мнением, что возмещение затрат, возмещение определенных расходов является ключевым в понимании правовой природы социально-обеспечительных компенсационных выплат и именно этим компенсационные выплаты отличаются от иных видов социального обеспечения.

В праве социального обеспечения компенсационная выплата призвана возместить стоимость не предоставленных социально-обеспечительных услуг, сумм заработной платы или иных доходов, а также возместить социально значимые расходы. 

При отсутствии легального и научного понятия «компенсационная выплата» сформулированы признаки, позволяющие отграничить компенсационные выплаты от других видов социального обеспечения в денежной форме, а также от компенсаций, предусмотренных иными отраслями права. Сделан вывод о том, что для возникновения компенсационного правоотношения необходимо существование «первичного» материального правоотношения, в рамках которого имеется то, на что направлено компенсационное воздействие, т.е. «объект» компенсации. Количественная характеристика компенсационной выплаты подразумевает определение компенсируемой величины объекта компенсации. Отмечается, что признак компенсационности заключается и в том, что размер компенсационной выплаты должен быть процедурно исчислен из суммы объекта компенсации. Выявлена связь между компенсационным правоотношением и «первичным» материальным правоотношением, в рамках которого существует «объект» компенсации. Связь между правоотношениями является настолько существенной, что позволяет говорить о существовании юридической конструкции правоотношений. В роли «первичного» правоотношения может выступать как социально-обеспечительное правоотношение, так и правоотношение, не являющееся социально-обеспечительным. В первом случае оба правоотношения будут являться публичными, во втором случае одно правоотношение будет публичным, другое частным правоотношением. Последний вариант взаимодействия правоотношений, возможно, является одним из проявлений межотраслевой интеграции.

Источники права социального обеспечения – акты, содержащие нормы права, касающиеся регулирования вопросов социального обеспечения.

Система источников – совокупность нормативных актов, регулирующих отношения в сфере социального обеспечения.

Система источников права социального обеспечения:

а)  Конституция РФ, закрепляющая, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность;

б) международные акты:

• Всеобщая декларация прав человека;
• Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах;
• Европейская конвенция о социальном обеспечении;
• Конвенция «О правах ребенка»;
• Соглашение стран СНГ «О гарантиях прав граждан государств – участников СНГ в области пенсионного обеспечения» и др.;

в) Федеральные законы:

• «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», который устанавливает организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования в РФ;
• «Об основах социального обслуживания населения в РФ», который устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в РФ;
• «О социальной защите инвалидов в РФ», который определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в РФ, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ;
• «О медицинском страховании граждан в РФ», который направлен на усиление заинтересованности и ответственности населения и государства, предприятий, учреждений, организаций в охране здоровья граждан в новых экономических условиях и обеспечивает конституционное право граждан РФ на медицинскую помощь и др.;

г) подзаконные акты:

1. Указы Президента РФ: «О размере пособия по временной нетрудоспособности»; «О Фонде социального страхования»; «О мерах по социальной поддержке отдельных категорий граждан»; «О дополнительных мерах по социальной защите беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, уволенных в связи с ликвидацией организации» и т. д.;
2. постановления Правительства РФ: «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ»; «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др.;
3. иные нормативные акты: постановление Минтруда РФ «Об утверждении порядка установления стажа работы при утрате документов в результате чрезвычайных ситуаций»; Приказ Мин-здравсоцразвития России «Об утверждении формы индивидуальной программы реабилитации инвалида, выдаваемой федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы»; Постановления Правительства Москвы.

Механизм реализации компенсационных выплат заключается в следующем. Общей чертой компенсационных выплат, их характерной особенностью является то, что они являются не просто денежными выплатами, а именно компенсациями чего-то. Это что-то можно условно назвать объектом компенсации. «Объект компенсации» находится вне компенсационного правоотношения. Более того, представляется, что «объект компенсации» является частью иного правоотношения.

Исходя из этого следует, что для возникновения компенсационного правоотношения изначально должно существовать какое-либо иное материальное правоотношение, которое условно можно именовать как «первичное» по отношению к компенсационному правоотношению. В рамках данного правоотношения должны существовать обязательства, в соответствии с которыми лицо или имеет доход, или производит определенные расходы. Неполученный доход и существующие расходы и являются «объектами компенсации». При этом «первичные» правоотношения продолжают существовать, несмотря на воздействие, осуществляемое со стороны компенсационного правоотношения.

Примером правоотношения, в рамках которого лицо имеет доходы, может служить трудовое правоотношение, одним из элементов которого является обязательство работодателя по выплате заработной платы. В случае наступления временной нетрудоспособности работник определенное время не выполняет трудовую функцию и утрачивает доход в виде заработной платы. «Объектом компенсации» в данном случае является неполученный доход по причине временной нетрудоспособности.

В качестве примера «первичного» правоотношения, в котором лицо несет определенные расходы, является, например, жилищное правоотношение. Согласно ст. 153 ЖК РФ граждане, собственники и наниматели жилых помещений имеют обязательство по своевременной и полной оплате за жилое помещение и коммунальные услуги. Статья 159 ЖК РФ предоставляет право гражданам обратиться за субсидией в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Полагаю, что субсидия на оплату жилого помещения, так как она определена в ст. 159 ЖК РФ, является по своей сути компенсационной выплатой, компенсирующей расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В случае если указанные расходы превышают максимально допустимую долю расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, они в силу закона признаются социально значимыми и являются «объектом компенсации».