Файл: Понятие и границы суверенитета государства (Теория государственного суверенитета ).pdf

Конституционная характеристика суверенитета, закрепляя территориальное верховенство Российской Федерации, обязывает федеральные органы государственной власти пресечь любую попытку посягательства на единство и верховенство государства, защищать его целостность.

Государственный суверенитет Российской Федерации – категория сложная и не сводится лишь к компетенции властных структур государства, т.е. сумма суверенных прав не является полным выражением сущности суверенитета. Но комплекс полномочий властных органов имеет большое значение в теории суверенитета: он представляет собой основу реализации государственного суверенитета^[24].

Ниже перечислены суверенные права как неприкосновенная сфера ведения суверенной политической единицы, тот минимум, без которого не представляется возможным осуществление государственного суверенитета:

- право самостоятельного осуществления учредительной власти;

- право формирования и конституционного закрепления системы высших и местных органов государственной власти;

- право самостоятельного осуществления всех форм государственной деятельности (законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной, контрольно-надзорной и др.);

- право территориального верховенства;

- право установления гражданства и определения правового статуса граждан;

- право осуществления централизованного руководства хозяйственной и социально-культурной деятельностью;

- право на политическое объединение с другими государствами и свободного выхода из объединений.

Достаточно изъять одно из перечисленных суверенных прав и политическая единица потеряет суверенный статус, перестанет быть суверенной.

В федеративном государстве организация государственной власти имеет принципиальные отличия. Для такой формы государственного устройства характерны два уровня осуществления государственной власти, которые, с одной стороны, взаимосвязаны, а с другой – обладают самостоятельностью. В силу этого возникает проблема определения принадлежности государственного суверенитета, потому как ни одна из властей каждого уровня в отдельности не может быть признана суверенной в строгом смысле этого слова. Малоудовлетворительным становится и объяснение, при котором оба уровня власти взаимно дополняют друг друга, так как это противоречит единству и неделимости суверенитета.

К вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов выделяют три основных подхода:

1) признание принадлежности государственного суверенитета только федерации;

2) сочетание государственного суверенитета федерации и государственного суверенитета каждого из субъектов;

3) рассредоточение государственного суверенитета по разным уровням управления в федерации ^[25].

К важнейшим объективным причинам такого разделения относятся и конкретные исторические условия развития федеративных отношений, и попытки построения единой концепции суверенитета в федеративном государстве.

Таким образом, суверенитет – это качественное свойство государственной власти, выраженное в ее верховенстве и независимости как внутри страны, так и по отношению к другим государствам. В государстве с федеративной формой государственного устройства объективно существуют два уровня государственной власти – государственная власть федерации, а также государственная власть субъекта федерации. Однако сформулированные выше представления о государственном суверенитете позволяют нам определить, что в федеративном государстве может быть лишь один суверенитет, которым обладает федерация. Верховенством и независимостью обладает только государственная власть федерации, что, в свою очередь, является основным признаком суверенитета государства.

Следовательно, в Российской Федерации носителем суверенитета является Россия в целом, предметами исключительного ведения которой являются все вопросы общегосударственного значения (ст.71 Конституции РФ); все другие более или менее важные вопросы создают сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.1, ст.72 Конституции РФ), т.е. не решаются без федерального центра.

Таким образом, субъекты Российской Федерации являются носителями суверенных прав, но не представляют собой суверенные политические организмы. Н.А. Михалева выделяет десять важнейших элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации как суверенного федеративного государства:

1) учредительный характер федеральной государственной власти;

2) территориальное верховенство;

3) федеральная конституционно-правовая система;

4) легитимные федеральные властные структуры;

5) федеральная государственная собственность;

6) федеральное гражданство;

7) единые вооруженные силы Российской Федерации;

8) универсальная международная правосубъектность;

9) государственный язык Российской Федерации;

10) государственная символика ^[26].

Спорным является суждение о наделении субъектов Федерации «внутренним публично-властным государственным суверенитетом». В соответствии со ст.73 Конституции РФ, «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Но конституционный объем компетенции субъектов Российской Федерации не может быть описан как «суверенитет». Речь может идти лишь о компетенционной отчужденности, а не о разграничении суверенитета между федерацией и ее субъектами.

В условиях распространения государственного суверенитета России на всей территории страны субъекты Российской Федерации самостоятельны в пределах только своих исключительных полномочий (ст.76 Конституции РФ), но и этих полномочий не достаточно для того, чтобы говорить о суверенности в целом субъектов Федерации. Трудно не согласиться с Р.А. Мюллерсоном, который полагает, что «субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями»^[27].

Если содержание суверенитета свести к компетенции, то и субъекты федерации будут считаться суверенными. Как уже не раз отмечали, если не исказим суть суверенитета (не доведем до автономии), под суверенитетом субъектов Российской Федерации должны подразумеваться их возможность считаться с федеральным центром по своему усмотрению, их право решать любые вопросы без какого-либо политического ограничения по собственному усмотрению, включая право изменения политического статуса, оформления в независимое государство.

Именно право на сецессию придает субъекту Федерации суверенный государственно-правовой статус.

Но, трудно даже гипотетически представить, что каждый из «равноправных» субъектов Российской Федерации может провозгласить верховенство своих актов над федеральными, право сецессии и другие прерогативы государственного суверенитета. Согласно Конституции Российской Федерации, ни один субъект Федерации не обладает этим правом: территория Российской Федерации неприкосновенна (ч.3, ст.4 Конституции РФ); «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, …равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» (ч.3, ст.5 Конституции РФ) (а не за ее пределами).

Таким образом, в России с формально-юридической точки зрения не может быть никаких суверенных политико-территориальных единиц, даже если они называются республиками (государствами) (ч.1, ст.5 Конституции РФ).

Следовательно, суверенной является только Россия, а составляющие ее территориальные субъекты имеют лишь комплекс исключительных полномочий, в пределах которых они самостоятельны.

Российской Федерации, наравне с другими федеративными государствами, не удалось избежать проблем, связанных с суверенитетом, в их числе и проблема принадлежности суверенитета. Первостепенными здесь являются положения Конституции РФ, закрепившие на конституционно-правовом уровне принципы построения российской государственности^[28].

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

Таким образом, народ Российской Федерации, являясь носителем суверенитета, реализует его посредством органов государственной власти, референдума, свободных выборов, а государственный суверенитет является производным от суверенитета народа. В соответствии ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации, суверенитет распространяется на всю ее территорию.

Данное конституционное положение означает, что государственная территория является пространственным пределом распространения государственной власти Российской Федерации.

Статья 15 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Из этого следует требование полного соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам всех правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также конституций, уставов, законов и иных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации.

Указанные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При обнаружении такого несоответствия применяется Конституция Российской Федерации или соответствующий федеральный закон, а акты, в установленном порядке, подлежат признанию недействительными и приведению в соответствие.

Следует отметить, что изложенное выше представление о сути суверенитета Российской Федерации в основном опирается на конституционные нормы^[29].

Действительно, согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, все субъекты Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа – являются равноправными субъектами Российской Федерации.

Однако в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации республики названы государствами, которые имеют свои конституции. Данное конституционное положение многие ученые и политические деятели трактуют так, что республики, входящие в состав Российской Федерации, обладают собственным государственным суверенитетом. Не может быть суверенитета в суверенитете.

При вхождении одного государства в состав другого потеря, а не просто ограничение суверенитета неизбежна. Согласимся с мнением P.M. Кочкарова, что субъекты РФ, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными. Верно замечает М.В. Баглай, что суверенных республик внутри федеративного государства быть не может, поскольку это противоречит самим принципам федерализма^[30].

Окончательно точку по этой проблеме поставил в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации. В Постановлении от 7 июня 2000 года Конституционный Суд отметил, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо другого носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо другого государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации… Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально в целом принадлежит Российской Федерации. В дальнейшем, в Определении от 27 июня 2000 года, Конституционный Суд подчеркнул, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».

Очевидно, что в государстве не может быть двух уровней государственной власти, каждая из которых обладала бы верховенством, и, следовательно, не может быть двух суверенитетов – суверенитета федерации и суверенитета субъекта федерации.

Таким образом, в отношении понятия суверенитета следует придерживаться позиции, согласно которой в федеративном государстве суверенитетом может обладать только федеральная государственная власть. Данный вывод подтверждает анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации в течение последних десятилетий.