Файл: Формы государственного устройства. Анализ форм государственного устройства.pdf

Россия относительно недавно вступила на путь строительства федеративного государства. Отечественная модель федерализма не сформировалась окончательно, базовые характеристики системы еще могут и должны поменяться. Во многом будущее России зависит от того, как будет интерпретирован и понят теоретический массив знания о федеративном устройстве государства^[30].

В отечественной и зарубежной юридической литературе нет устоявшегося определения «федерации». Рассмотрим существующие наиболее часто используемые определения. Термин «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего организационной, стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей. В обыденной жизни, употребляя термин «федерация», мы имеем в виду конкретное государство, имеющее федеративное устройство, обращая особое внимание на его территориальное устройство, распределение полномочий между центром и территориями, наличие особой системы органов управления.

В частности, общее представление о федерации можно получить из определения, характеризующего ее как «форму государственного устройства, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами»^[31].

К числу таких определений можно отнести определение федерации как формы государственного устройства, при котором входящие в состав государства федеральные единицы (субъекты федерации) имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как «государство, внутреннее строение которого основано не на административно-территориальном делении, а на объединении государств либо территориальных образований с чертами ограниченной государственности»^[32].

При определении федерации с помощью выделения и анализа специфических, сущностных черт и особенностей, необходимо уделять внимание не всем без исключения, а лишь самым общим признакам и чертам, свойственным всем федерациям вместе и каждой в отдельности. Таким образом, учитывая всю неоднородность федеративного устройства в различных государствах, выделим наиболее общие черты, характерные для большинства федераций:

Во-первых, территориальный элемент и территориальная организация. Любое государство, в том числе и федеративное, не может существовать без территории и населения. Территория федерации состоит из совокупности относительно самостоятельных территориальных единиц, которые «имеют свое собственное административно-территориальное деление»^[33].  Конституционная традиция допускает различное наименование субъектов федерации: штаты, кантоны, земли, республики и т.п.

Во-вторых, элемент организации власти. В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли, и т.д.). В союзном государстве высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается, как правило, союзной (федеральной) конституцией. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

В-третьих, в большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц. Таким образом, каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования, и это закрепляется конституциями государств. Это необходимо, чтобы объем прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта он проживает, был один и тот же.

В-четвертых, как правило, при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации. На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента (например, Конгресс в США состоит из Сената и Палаты Представителей), одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов.

В-пятых, основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях. О чем говорится в Конституции ФРГ в ст.74, Конституции США раздел^[34].

В-шестых, субъекты федерации не обладают суверенитетом, не имеют права выхода из состава федерации. Суверенитет представляет собой систему прав, состоящую не только из прав на независимость и свободу от посягательств извне и изнутри, но и право управлять, принимать решения, осуществлять все функции вплоть до принуждения. Несмотря на то, что многие ученые настаивают на делимости суверенитета в федеративном государстве, практика строительства федерации свидетельствует об обратном.

В-седьмых, в федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Однако при этом устанавливается принцип иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а законы федеральных единиц не должны противоречить федеральным законам.

В-восьмых, разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами. Необходимо отметить, что от того, как решен этот вопрос зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Будет ли государство служить экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни, зависит от того, в каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и ее субъектах.

Таким образом, федеративное государство - единый, сложный организм. Поэтому основа его природы - «взаимоотношения целостного, но сложноорганизованного объединения и его составных частей. Федерализм предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти». Государственная власть в федеративном государстве едина, но распределена между двумя уровнями. Отношения, которые возникают между двумя уровнями власти, могут иметь характер координации и субординации, что проявляется в соответствующих государственных институтах^[35].

В заключение отметим, что в большинстве случаев федерация выступает как историческая форма консолидации государств, преследующая своей целью повышение их экономической и политической эффективности. Федеративное устройство, с одной стороны, отличается большей гибкостью, демократичностью, а с другой - большим элементом нестабильности, постоянным перераспределением полномочий и этническими проблемами. В каждом конкретном случае решение о преимуществах той или иной формы организации государственного устройства необходимо принимать с учетом множества факторов, важнейшими из которых являются политико-правовые традиции, размер территории и степень гомогенности общества.

2.3. Конфедерация

Вопрос о конфедерации как о форме государственного устройства в наше время может показаться не актуальным. В самом деле, после многочисленных дискуссий большинство государствоведов пришли к выводу, что относить конфедерацию к понятию формы государственного устройства можно либо только условно, либо вообще не следует. Основанием для такого вывода стало признание конфедерации сверхнациональной организацией, которая «не вписывается» в рамки ни национальной, ни международной организации. Не случайно в академическом курсе теории государства и права конфедерация первоначально вообще рассматривается в одном разделе с объектами международного, а не государственного права^[36].

В научной литературе конфедерации дается множество определений, хотя обычно отмечается одна и та же группа признаков.

Во-первых, эта форма союза государств «есть постоянное, основанное на соглашении соединение независимых государств с целью внешней защиты союзной территории и охранения внутреннего порядка между союзными государствами.

Во-вторых, для достижения своих целей союз нуждается в постоянной организации. Постоянный характер союза, всесторонность его, т.к. и обязанность взаимной защиты его членов, не ограниченная определёнными casus foederis, как и наличие постоянных органов отличают союз государств от всех других форм оборонительного союза»^[37].

В-третьих, к этому добавляют ограниченность круга предметов, относимых к ведению общих органов власти^[38], рекомендательный характер решений этих органов в виду отсутствия в их руках средств для принуждения членов союза^[39].

Иногда включают также и отрицание постоянного характера объединения, и отсутствие у него территориального суверенитета^[40], (что, впрочем, противоречит сказанному ранее). Все названные черты, как легко убедиться, подходят как для характеристики длящегося межгосударственного военно-политического альянса (типа НАТО), так и для определения постоянной универсальной международной организации типа, например, ООН^[41].

Сложность заключается в том, что, в литературе термином «конфедерация» называют различные между собою явления. С одной стороны, это могут быть рыхлые международные альянсы, создаваемые для реализации сиюминутных интересов определённых политических сил или даже для удовлетворения амбиций некоторых государственных деятелей. Такими являлись Объединённая Арабская Республика 1958–1961 гг., Сенегамбия 1982–1989 гг. С другой стороны, то же название может скрывать за собой долговременные союзы государств, постепенно эволюционирующие к единству (Нидерланды 1579–1795 гг. или США 1777–1787 гг.). Априорно определить характер конкретного конфедеративного объединения – не представляется возможным. Его подлинное лицо становится ясным только по прошествии времени, в зависимости от того, какая тенденция в нём возобладает. Отсутствие ясности и приводит к объединению под общим названием разнородных явлений. Соблазнительно, предположить, что отсутствие в учредительном документе конкретной конфедерации заранее заложенных механизмов принуждения субъектов к исполнению властных велений центра, неизбежно ведёт к её распаду.

Однако практика (например, история США) показывает, что это не так. С другой стороны, наличие реальных механизмов принуждения государств субъектов к исполнению властных велений центральной власти, например, основанных на значительном военном и политическом преобладании одного из объединяющихся государств над другими, не гарантирует объединение от распада (как показывает история Британской империи)^[42]. Указанная непредрешённость судьбы конкретной конфедерации требует детального анализа опыта прошлого. Тем более что сам факт существования действительных, а не формальных конфедераций в настоящее время, часто оспаривается в юридической литературе.

О формах конфедеративной государственности, существовавших в прошлом, таких, как о государстве государств (сюзеренном государстве) и о реальной унии, говорили Г. Елинек и Н.М. Коркунов. Различны были политические организмы, объединявшиеся в эту категорию. Различными были способы их образования, правовое оформление отношений между входившими в их состав государствами. Различными были и ведущие тенденции в каждом из них. Если в Скандинавском королевстве 1815–1905 гг., равно как и в средневековой Священной Римской империи германской нации, верх брали центробежные тенденции, то в империях Османской или Австро-Венгерской они возобладали только на последних этапах развития.

В древнем Римском же государстве, напротив, преобладали тенденции к усилению централизации и к постепенной нивелировке отдельных его частей. Сравнительно долговременным оказалось и конфедеративное образование иного типа.

Созданный в 1815 г. Германский союз (достаточно редкий пример конфедерации, с «двуглавой» гегемонией Австрии и Пруссии, влияние каждой из которых на его дела менялось в разные исторические периоды), просуществовал до 1867 г. Но при многочисленных различиях существует одна общая черта: все перечисленные разновидности конфедеративной организации являются длящимися союзами государств, и все они обладают при этом некоторыми признаками союзного государства. Именно это обстоятельство обеспечивает возможность данным конфедеративным объединениям демонстрировать значительную степень устойчивости, а при определённых обстоятельствах создаёт вероятность превращения таких союзов в федерацию.

Отсюда можно сделать некоторые выводы. Во-первых, в литературе конфедерация может трактоваться двояко: и как межгосударственный союз и как форма государственного устройства. Она содержит в себе признаки как одного, так и второго. Всё зависит от конкретного содержания этого термина в каждом отдельном случае. Более правильным, однако, является именно вторая, а не первая её трактовка. Во-вторых, конфедерация, безусловно, может стать этапом на пути трансформации межгосударственного объединения в союзное государство – федерацию даже шагом на пути к построению унитарного государства с автономиями. Но это не значит, что её следует рассматривать в качестве именно такой только переходной формы.