Файл: Органы местного самоуправления ( Характеристика системы органов местного самоуправления).pdf

Попытки реализовать названные и некоторые другие положения Конституции РФ, касающиеся самостоятельности местного самоуправления, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то автономному, изолированному и независимому порождает не всегда положительный эффект.

Частично эта проблема затрагивалась в учебнике при рассмотрении взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, а также основ государственной политики, адресованной к местному самоуправлению. Отметим, что наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государства в целом; зачастую это приводило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.

Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти. Вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.

Одновременно усилились авторитарные начала в деятельности местных властей и, как следствие, произошла трансформация хорошей задумки о самоуправлении населения в самоуправство местных чиновников.

Печальный опыт реализации гипертрофированного представления о самостоятельности местного самоуправления, который выявляем при применения Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволил сделать определенные выводы: неограниченная самостоятельность местного самоуправления не имеет ничего общего с муниципальной демократией.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления. Ранее нами было сказано по поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятельности местного самоуправления, его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика.

Позицию федерального законодателя при установлении характера самостоятельности местного самоуправления можно сформулировать в нескольких тезисах.

Во-первых, объем самостоятельности местного самоуправления должен определяться в соответствии со вторым предложением ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Таким образом, самостоятельность местного самоуправления должна соотноситься с его полномочиями в рамках предметов ведения и быть достаточной для выполнения этих полномочий; в свою очередь, полномочия и их реализация служат обеспечению самостоятельности местного самоуправления.[1]

Во-вторых, самостоятельность в определении организационных форм местного самоуправления может иметь место только в той части, где присутствуют его особенности, причем любого свойства - исторические, национальные, географические, демографические и т.п.

В определенной мере это положение применимо и к вопросу о способах реализации полномочий местного самоуправления.

В-третьих, соблюдение приоритетов населения муниципального образования, в том числе и в вопросах самостоятельности, не должно вести к местничеству, отгораживанию местного самоуправления от интересов государства, большего по размерам территориального образования, куда входит муниципальная единица, к ущемлению интересов жителей других поселений. Системообразующий фактор для объединения и определения последовательности учета обозначенных условий состоит в том, что надо четко представлять: местное самоуправление является неотъемлемым элементом в системе публичной власти России, предполагающем наличие взаимодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии.

Что же касается собственно самостоятельности местного самоуправления, то в пределах необходимой достаточности в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" она присутствует и в формах непосредственной демократии, и в организации местного самоуправления, и в его полномочиях[2].

Так, Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах - при условии, что это не будет противоречить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут применяться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушивания их отчетов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня.

Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей[2].

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - по одномандатным или многомандатным округам. В отказе от прямых выборов и делегировании в представительный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования — председателя представительного органа или главы муниципального образования — главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования[2].

Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

Муниципальные образования, за исключением внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, самостоятельно определяют источники доходной части местного бюджета в части собственных доходов. Все муниципальные образования самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет. Многие другие вопросы местного значения, и не только те, что закреплены в гл. 3 Федерального закона 2003 г., решаются органами местного самоуправления и непосредственно жителями муниципального образования самостоятельно.

Что касается взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, общие линии такого взаимодействия известны, о них говорилось в предшествующих главах учебника. Более насущной является другой аспект проблемы — как конкретно строить такое взаимодействие?

В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие — это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки, то в Федеральном законе 2003 г. механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.

На федеральном уровне пока не принят закон о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, хотя о необходимости такого акта давно идет речь. В ряде субъектов РФ подобные законы приняты. Но сложность состоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона трудно решать аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ.

Кроме того, появилась еще одна проблема, непосредственно относящаяся к сфере взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и передаче полномочий последних муниципальному уровню. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" масштабно решает вопросы передачи в ведение субъектов РФ многих полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации. При этом в Законе используется формулировка: "Полномочия Российской Федерации в области... (следует указание на сферу), переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ". Следовательно, соответствующие полномочия все-таки остаются полномочиями Российской Федерации. Но отсюда возникают вопросы: вправе ли органы государственной власти Российской Федерации передавать соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в ведение или для осуществления, если осуществление этих полномочий Федеральным законом поручено органам государственной власти субъектов РФ[4].

Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране.

Пока же на федеральном уровне в качестве примера закрепления такого взаимодействия следует привести Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 (с изм. и доп.). Применительно к местному самоуправлению в соответствии с Правилами налоговые органы с 1 января 2006 г. представляют в финансовые органы каждого муниципального образования информацию о начислениях и уплаченных суммах по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами, а также о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (просроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию соответствующих налогов, сборов, пеней и штрафов. С 2007 г. налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим доходы местных бюджетов, не только финансовым органам субъектов РФ (в целом по субъекту и по муниципальным образованиям), но и финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе по финансовым органам муниципальных районов - по поселениям). В свою очередь, финансовые органы местных администраций подают в налоговые органы информацию о предоставленных налоговых льготах по категориям налогоплательщиков, а также о территориальном составе муниципальных образований, включая поселения.

На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и местного самоуправления получил более широкое распространение, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, относящимися к ведению субъектов РФ.

Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной власти и местного самоуправления задач. В этих целях созданы различные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.