Файл: Финансовая политика и ее реализация в РФ (Итоги реализации бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики в 2015-2017 гг).pdf

Недискреционная фискальная политика – автоматическое изменение налогов и государственных расходов, вызываемое переходом самой экономики из одного состояния в другое при неизменных ставках налогов и трансфертных программ. Основным инструментом недискреционной фискальной политики служат встроенные стабилизаторы: пособия по безработице, пособия по бедности, прогрессивный подоходный налог, субсидии фермерам, которые воздействуют на увеличение или сокращение дефицита государственного бюджета в зависимости от состояния экономики. Например, в условиях кризиса доходы населения и предприятий падают, а значит, прогрессивные налоги (в том числе подоходный налог с физических лиц) взимаются по более низким ставкам и поступления в государственный бюджет автоматически сокращаются. И, наоборот, в условиях экономического подъема доходы граждан и предприятий растут, прогрессивные налоги взимаются по более высоким ставкам. Следовательно, автоматически увеличивается сумма налоговых поступлений в бюджет.

Расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограничены. Поэтому при их распределении возникает потребность в оценке эффективности отдельных программ расходов. Программы, приносящие больший ожидаемый эффект, должны получить и большую финансовую поддержку, в то время как неэффективные расходы должны быть сокращены. В этом выражается основное назначение данного инструмента финансовой политики. Под дефицитом государственного бюджета понимается превышение правительственных расходов над доходами. Дефицит бюджета сам по себе не является событием чрезвычайного характера. Нет ни одной страны, которая на протяжении своей истории не сталкивалась бы с этой проблемой. Дефицит бюджета может быть вызван разными причинами, например осуществлением крупных государственных инвестиций в экономику. В этом случае допущение опережающего роста государственных расходов над доходами является обоснованным, и дефицит бюджета отражает государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства. Дефицит государственного бюджета может быть вызван чрезвычайными событиями (войнами, крупными стихийными бедствиями, катастрофами), когда государственных резервов оказывается недостаточно и приходится прибегать к дополнительным источникам. Дефицит государственного бюджета может также отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае необходимо принимать срочные, действенные экономические меры и соответствующие политические решения. Вообще, в условиях динамично развивающейся экономики с устойчивыми эффективными экономическими связями дефицит в количественно допустимых границах не страшен, но при этом количество не должно перейти в отрицательное качество, то есть сумма финансовых ресурсов, полученных государством в долг, не должна ложиться непосильным грузом на экономику страны, на налогоплательщиков или сопровождаться сокращением социальных программ. Положение может считаться контролируемым при государственном долге, не превышающем половины валового национального продукта, и бюджетном дефиците не выше 2–3 %.

Основными источниками финансирования дефицита бюджета являются:

– Кредиты Центрального банка России, автоматически увеличивающие его активы и обмен денежной массы в обращении. Постоянное кредитование бюджета Центральным банком приводит в конечном итоге к инфляции;

– Займы у частного сектора наиболее предпочтительны, так как Правительство обращается к частному сектору, размещая государственные долговые обязательства. Если доходность по ним будет сравнима с доходностью по другим инвестициям, то частный сектор будет заинтересован в приобретении государственных ценных бумаг. Кроме того, государственные ценные бумаги привлекательны для инвесторов своей надежностью. Их даже называют безрисковыми, хотя абсолютно безрисковых ценных бумаг не существует и вложения в государственные ценные бумаги также связаны с риском. Финансирование дефицита бюджета посредством размещения государственных ценных бумаг имеет определенные недостатки. Так, например, при чрезмерном размещении государственных долговых обязательств от других инвестиционных проектов отвлекаются значительные ресурсы частного бизнеса, что, в свою очередь, может негативно сказаться на развитии экономического потенциала страны. Надо отметить, что для широкого размещения государственных долговых обязательств необходимо функционирование в стране рынка ценных бумаг с хорошо развитой инфраструктурой;

– Иностранные кредиты. Внешнее финансирование, под которым понимаются внешние займы и кредиты, является привлекательным, но проблематичным. Во-первых, получение внешних кредитов связано с принятием правительством страны соответствующих обязательств, что в определенной степени ограничивает его самостоятельность в вопросах макроэкономической политики. Во-вторых, обслуживание внешнего долга также является достаточно тяжелым бременем для экономики страны.

Одним из способов финансирования дефицита бюджета можно считать невыполнение государством своих обязательств, в том числе задержка выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, задержка выплаты пенсий, социальных пособий, невыполнение правительством обязательств по финансированию утвержденных государственных (в том числе социальных) программ. Подобные действия серьезно подрывают доверие к правительству со стороны населения и хозяйствующих субъектов.
 

2. Анализ финансовой политики Российской Федерации

2.1 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период 2017-2019 гг

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год разработан в трех вариантах, различные сценарии социально-экономического развития обозначены как базовый, базовый+ и целевой. Для всех трех вариантов прогноза принята единая гипотеза о темпах роста мировой экономики на уровне 3,0% в 2016 г. с ускорением до 3,5% к 2019 г. Так же единым условием для всех вариантов прогноза является предположение о продолжении антироссийской санкционной политики и ответных экономических мер со стороны России на протяжении всего прогнозного периода.

Все варианты прогноза базируются на гипотезах о сохранении макроэкономической стабильности, финансовой устойчивости и выполнении государственных социальных и внешнеэкономических обязательств.

Базовый вариант рассматривает развитие российской экономики в условиях сохранения консервативных тенденций изменения внешних факторов с учетом возможного ухудшения отдельных условий и характеризуется сдержанной бюджетной политикой. Этот вариант имеет статус консервативного сценария прогноза и не предполагает кардинального изменения модели экономического роста. В качестве исходных условий базового варианта прогноза задана достаточно низкая траектория цен на нефть: на уровне 41 долл./барр. в 2016 г. и стабилизация на уровне 40 долл./барр. на всем периоде прогноза.

Вариант базовый+ основывается на более благоприятных внешнеэкономических условиях. Более высокие объемы нефтегазовых доходов бюджета в этом варианте позволяют сократить дефицит бюджета и ограничить наращивание государственного долга. В этом варианте в социальной сфере предусматривается повышение уровня жизни населения за счет умеренного увеличения социальных обязательств государства и бизнеса.

Наконец, целевой вариант прогноза ориентирует на достижение целевых показателей социально-экономического развития и решение задач стратегического планирования. В этом варианте предполагается выход российской экономики на траекторию устойчивого роста темпами не ниже среднемировых при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности.

Внешнеэкономические условия вариантов базовый+ и целевой основываются на умеренном росте нефтяных цен с 48 долл./барр. в 2017 г. до 55 долл./барр. 2019 г. Во всех трех вариантах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации предполагается переход к положительным темпам экономического роста с 2017 г. Переход от консервативных внешних условий базового варианта к умеренному улучшению добавляет от 0,9 до 1,2 п.п. к темпам экономического роста ежегодно в ближайшие три года. Таким образом, в варианте базовый+ темпы экономического роста в 2018–2019 гг. ожидаются в 2 раза выше, чем в базовом варианте. Вместе с тем они остаются более, чем на 1 п.п. ниже ожидаемых темпов роста мировой экономики. Это подчеркивает, что даже благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура не способна обеспечить сокращение отставания российской экономики от мировых лидеров. При этом для разработки параметров федерального бюджета предлагается использовать базовый вариант прогноза. Это оправдано с точки зрения оценки доходной части бюджета, поскольку в этот вариант заложены достаточно низкие внешние условия (ниже ожиданий), и в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры вероятность необходимости пересмотра бюджета будет ниже. Вместе с тем использование именно этого варианта прогноза в качестве основы для бюджета заведомо ограничивает возможности влияния бюджетной политики на экономическое развитие.

Базовый вариант прогноза предполагает действие следующих основных факторов, вносящих положительный вклад в рост ВВП:

- восстановление роста конечного потребления домашних хозяйств (с 2017 г.);

- прирост запасов материальных оборотных средств (также с 2017 г.);

- инвестиции в основной капитал (с 2018 г.).

К 2019 г. ожидается завершение инвестиционной паузы в российской экономике, однако даже тогда темпы роста ожидаются ниже темпов роста потенциального ВВП. В целом заложенная в базовый вариант прогноза динамика российской экономики отражает ожидания широкого круга экономических экспертов относительно отсутствия быстрых перспектив восстановления экономического роста. Вместе с тем, базовый вариант прогноза может оказаться излишне пессимистичным взглядом на основные экономические параметры в ближайшие три года. По оценкам Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (далее – ИЭП) при аналогичных исходных условиях экономическая динамика может оказаться несколько лучше. Результаты последнего макроэкономического прогноза[9] ИЭП предполагают восстановление положительной динамики основных макроэкономических показателей уже в 2017 г. и ожидаемые темпы роста для них чуть выше по сравнению с прогнозом социально- экономического развития Российской Федерации, подготовленным Правительством РФ.

Так, по оценкам ИЭП, темп роста ВВП в 2017 г. может быть 0,5%, а не 0,2%, реальные располагаемые доходы могут вырасти на 0,6%, а не на 0,2%, рост инвестиций в основной капитал достигнет 1,5%, тогда как базовый вариант прогноза ожидает продолжение инвестиционного спада в 2017 г. Вместе с тем оценки розничного товарооборота, то есть динамики конечного потребления населения, в прогнозе Института Гайдара более сдержаны. В 2017 г. ИЭП ожидает незначительного сокращения розничного товарооборота на 0,3% вместо роста на 0,6%. Таким образом, наибольшая разница в прогнозной динамике фиксируется только для инвестиций в основной капитал, где она составляет 2 п.п. между прогнозом ИЭП и прогнозом Правительства РФ. Занижение этого прогнозного показателя, безусловно, отражает неудовлетворительное состояние инвестиционного климата и финансовых возможностей государства и корпоративного сектора по финансированию инвестиций в основной капитал. Для того, чтобы смягчить негативное восприятие инвесторами российской экономики, необходимо более эффективное распределение инвестиционных ресурсов, распределяемых в рамках федерального бюджета.

2.2 Итоги реализации бюджетной, налоговой и таможенно- тарифной политики в 2015-2017 гг

С 2015 года государственная экономическая политика (и бюджетная политика как ее неотъемлемая составляющая) ориентировалась на преодоление последствий мощнейшего за последние полвека внешнего шока. Основными ее целями в период подстройки к такому существенному структурному изменению внешних условий были:

- обеспечение скорейшего перехода в равновесное состояние с новой структурой экономики;

- минимизация потерь при таком переходе.

Непосредственно адаптационные процессы в целом завершились уже ко второму полугодию 2016 года, когда соотношение цен в торгуемых и неторгуемых секторах вернулось к уровню 2005 года и в целом стало соответствовать новому структурному уровню цен на нефть. Эффективная стабилизационная экономическая политика при этом позволила обеспечить:

1. Быстрое исправление макроэкономических дисбалансов. Сейчас, при низких ценах на нефть отечественная экономика характеризуется: крепким платежным балансом с минимальной зависимостью от внешнего финансирования и ограниченной уязвимостью к изменчивости настроений на мировых рынках,  контролируемым уровнем бюджетного дефицита с понятной траекторией выхода на сбалансированность бюджета, контролируемой инфляционной динамикой на уровне целевых ориентиров и снижающимися инфляционными ожиданиями;