Файл: Понятие местного самоуправления и форм его осуществления.pdf

2.5. Муниципальная реформа в РФ и структура органов местного самоуправления

Муниципальная реформа в России прошла несколько этапов. Новый этап муниципальной реформы связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Несмотря на достаточно долгое обсуждение концепции реформы местного самоуправления, которое предшествовало принятию Федерального закона N 131-ФЗ, и многочисленные поправки к указанному Закону, положения которого в полном объеме вступили в силу с 1 января 2009 г., на практике продолжают возникать вопросы, касающиеся организации структуры органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. Таким образом, "под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений".

В Конституции РФ не раскрывается понятие общих принципов организации местного самоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ также не дан конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления. В юридической литературе существуют различные подходы к определению содержания данного понятия и классификации общих принципов организации местного самоуправления. Так, В.И. Фадеев, выделяя четыре группы принципов, которые вытекают из преамбулы Федерального закона N 131-ФЗ, считает, что эти группы принципов охватывают все основные положения данного Закона и сформулировать их перечень практически очень сложно. В связи с такой неопределенностью понятия общих принципов субъекты РФ в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе N 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона N 131-ФЗ. Таким образом, отсутствие четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления не в полной мере гарантирует осуществление на практике принципа его самостоятельности. В этой связи справедливо высказывание В.И. Васильева, что законы об общих принципах местного самоуправления "могут включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения" в вопросах организации местного самоуправления.

Отсутствие четкого понятия общих принципов организации местного самоуправления позволило федеральному законодателю ограничить случаи проведения муниципального референдума по вопросам определения структуры органов местного самоуправления. Так, согласно Федеральному закону N 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.

Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и в Тюменской области. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным.

Так, согласно выводам рабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводившей в 2006 - 2007 гг. анализ в том числе правовых актов муниципальных образований Вологодской области, положения Устава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующие структуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуру органов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольно-ревизионной комиссии района еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципального района).

По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами администрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции.

Отметим также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя и действует в "рамках полномочий органов местного самоуправления", однако в своей деятельности руководствуется, прежде всего, приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и Законодательного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже на административный орган двойного подчинения.

Обратим внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.

Таким образом, образовав несколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местного самоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.

По нашему мнению, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.

Отметим, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеет публичный характер, что неоднократно было выражено в решениях Конституционного Суда РФ, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения.

В заключение отметим, что, несмотря на то, что Федеральный закон N 131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона N 131-ФЗ, необходимо было его назвать "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Полагаем, что для существования в Федеральном законе N 131-ФЗ такой регламентации вопросов организации местного самоуправления, в том числе связанных с определением структуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первую очередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако это не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом и при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Местные интересы находятся в тесной связи с общими. Самоуправление должно согласовываться с деятельностью центральных органов.

Местная администрация наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае наделения законом органов МСУ государственными полномочиями, их деятельность подконтрольна государственным органам (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ), т.е. в этом случае исполнительно-распорядительные органы являются третьим звеном системы исполнительной власти России.

Являясь органами публичной власти и обладая всеми необходимыми ее признаками, вместе с тем имеют присущие им некоторые особенности. Муниципалитеты, осуществляющие функции публично-властного характера на местном территориальном уровне, наиболее тесно связаны с населением, перед которым несут ответственность. Их близость к населению обусловлена способом их формирования - выборностью прямым либо косвенным путем, а также возможностью прямого влияния избирателей на деятельность названного органа в связи с особым характером депутатского мандата. Кроме того, в системе органов публичной власти в муниципальном образовании представительные органы занимают доминирующее положение, поскольку, во-первых, все иные органы производны от представительных органов (либо населения), во-вторых, законодательство прямо предусматривает контроль с их стороны за деятельностью иных органов публичной власти. В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящим из депутатов

Эксперты считают, что в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Таким образом, успешное будущее России напрямую связано с развитием местного самоуправления.

Вообще, развитие социально-политической структуры на местах - это важнейшая задача, которая тесно связана с развитием экономическим и социальным. В Законе N 131-ФЗ правовой механизм, который мог бы способствовать развитию местного самоуправления, заложен. То есть создана своего рода правовая оболочка муниципального движения, которую сегодня нужно развивать содержательно. Нужна такая деятельность, которая бы правильно канализировала политическую энергию масс, чтобы она преобразовывалась в социальный энтузиазм и созидательную деятельность.

Создание эффективного местного самоуправления в России - необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи в первую очередь следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества (правовую культуру, традиции, менталитет и т.д.), используя при этом и мировой опыт организации местного самоуправления. Местное самоуправление имеет в нашей стране глубокие исторические традиции, выступая как форма местного управления, форма самоорганизации местного сообщества на основе права на осуществление своей власти на местном уровне. Местное самоуправление развивалось исторически по мере развития и организации самого общества. Оно не было навязано обществу государством. Последнее лишь давало форму правовой институционализации исторически сложившимся традициям самоуправления, хотя при этом во многом определяло и стимулировало их развитие.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.
2. Европейская Хартия о местном самоуправлении: [Страсбург 15.10.1985] // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
4. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
5. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
6. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст.2253.
7. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3108
8. Указ Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760 (в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 г. № 2265) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст.4188
9. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
10. Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 (в ред. от 14.10.2012 г.) // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст.2003.
11. Айзатуллов М.М. Непосредственная демократия - как одна из форм осуществления народом своих избирательных прав // Юрист. - 2011. - N 10. - С. 8- 12.
12. Безвиконная Е.В. Территориальное общественное самоуправление как условие реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - N 1. - С. 24-30.
13. Белоусова Е.В. Представительные органы местного самоуправления как органы публичной власти // Административное и муниципальное право. - 2011. – N 4. - С. 9 - 13.
14. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р. В. Бабун. - М.: КноРус, 2013. - 280 c.
15. Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник / И. В. Выдрин. – 4-е изд., перераб. – М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. – 255 с.
16. Васильев В. И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В. И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. - 325 с
17. Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. 2011. - N 9. - С. 9-15.
18. Институты местного самоуправления: проблемы становления и развития: учеб. пособие / под ред. к.э.н. Сысоева А.П. – М. : МАКС Пресс, 2012. - 193 с.
19. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С. 13–22.
20. Мирзаев М. А. Проблемные вопросы становления местного самоуправления в России / М. А. Мирзаев // Вестн. ДагГУ. – 2014. - № 2. – С. 68-72.
21. Миронов Н. Реформа местного самоуправления и проблемы организации представительных органов муниципальных образований / Н. Миронов // Муниципальное право. – 2014. – № 2. – С. 13-18.
22. Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. – М. : Проспект, 2013. – 336 с.
23. Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения: учеб. пособие / Н. В. Постовой. - М.: Юриспруденция, 2013. - 112 c.
24. Слюняев И. Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И. Н. Слюняев // Практика муницип. упр. – 2013. – № 2. – С. 6–12.
25. Соловьев С. Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики / С. Г. Соловьев // Журнал российского права. – 2014. – № 1. – С. 34-37.
26. Шувалов И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления / И. И. Шувалов // Журнал российского права. – 2014. - № 2. – С. 56-62.