Файл: Общие тенденции эволюции российской системы местного самоуправления.pdf

Толкование МСУ, представленное в Конституции РФ и ФЗ № 154, в большей степени, соответствует англосаксонской муниципальной традиции. Такой вариант организации МСУ предполагает, что по своему правовому положению муниципалитеты отделены от органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов РФ, а на местах отсутствуют полномочные представители центрального правительства, опекающие выборные муниципальные органы. По мнению одного из наиболее крупных специалистов по вопросам МСУ Г.В. Барабашева, различные модели англосаксонского типа (прежде всего, Англии и США) среди современных муниципальных систем ближе всего стоят к идеалам МСУ.^[12] Поэтому не удивительно, что именно такая модель в свое время особенно привлекла внимание российских реформаторов. Однако, они не учли, что англосаксонская муниципальная система была слабо связана с российскими традициями, подобный вариант организации МСУ не имел глубоких исторических корней в обществе, кроме того, он мало соответствовал режиму государственной власти, утвердившемуся к середине 90-х гг. XX в. На это, в частности, обращали внимание такие российские исследователи как С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, В.М. Долгов, Г.Н. Долгова, Е.И. Колюшин и др.^[13]

На дальнейшую эволюцию правовой базы МСУ оказала влияние ратификация Россией в 1998 г. «Европейской хартии местного самоуправления».^[14] Система МСУ, регламентированная данным международным нормативно-правовым документом, по своим характеристикам, скорее, соответствует европейско-континентальной муниципальной модели, предполагающей то или иное воздействие государства на функционирование муниципалитетов. Соответственно, данная модель в большей степени, нежели англосаксонская, подходит в качестве образца для организации российской системы МСУ.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» базируется на идеях, представленных в «Европейской хартии местного самоуправления», и дополняет основные конституционные положения. В ФЗ № 131 изложены принципы формирования и функционирования муниципальных органов, определена их структура и компетенция, регламентированы формы участия граждан в деятельности МСУ. Законодательно вводится двухуровневая модель организации МСУ, предполагающая обязательное наличие в муниципальной системе поселенческого уровня.^[15]

Местное самоуправление, согласно ФЗ № 131, - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.^[16] Акмалова А.А. считает, что такое понимание природы МСУ существенно отличается от трактовки, представленной в ФЗ № 154. Местное самоуправление здесь определяется уже не как общественное явление, а «как форма публичной власти, аналогично подходу, принятому в статье 3 Европейской хартии местного самоуправления».^[17]

Анализируя положения ФЗ № 131, Д.А. Бардаков отмечает, что такая его формулировка как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением ... вопросов местного значения» имеет особое значение для понимания МСУ Самостоятельность и ответственность предстают в качестве важнейших элементов правового статуса главного субъекта муниципальных отношений - сообщества жителей муниципального образования, на каждом из которых лежит часть ответственности при решении вопросов местного значения. При этом, ФЗ № 131 допускает возможность опосредования этой ответственности муниципальными органами, формируемыми для осуществления управленческих функций.^[18]

В научной литературе подчеркивается, что основная идеология Федерального закона № 131-ФЗ заключается в том, чтобы создать условия для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения определенной местности с ограниченным участием государства и передать населению все полномочия по организации своей деятельности на конкретной территории. МСУ получает практически полную автономию, закрепленную юридически.^[19]

Однако, в современной системе МСУ, которая регулируется ФЗ № 131, роль государства оказывается более высокой по сравнению с предыдущим периодом развития российской муниципальной системы. Например, по мнению В.Д. Нечаева, нормы новой редакции закона о местном самоуправлении (2003 г.), в отличие от старой (1995 г.), во многих случаях, носят уже не рамочный, а прямо регулирующий характер. Так, законом устанавливается, что по определенному перечню вопросов (принятие устава и изменений в него, бюджета и отчетов по бюджету, планов и программ развития муниципальных образований, преобразование муниципальных образований) обязательно должны проходить публичные слушания. В ФЗ № 131 детально расписываются процедуры отзыва, публичных слушаний, сходов и конференций, референдумов и т.д.^[20]

1.3. Характеристика современной двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления

Концептуальным положением федерального законодательства является обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах (а теперь и в некоторых городских округах) с разграничением и закреплением за каждым из них присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения.^[21] Следует отметить, что поселенческий принцип как основа территориальной организации МСУ закрепленный еще Конституцией РФ, игнорировался в период с 1993 по 2003 гг.

Однако, именно сельские и городские поселения «более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества».^[22] Поэтому законодательное закрепление поселенческого уровня как обязательного элемента российской системы МСУ некоторые исследователи считают выдающимся достижением муниципальной реформы 2003 г.^[23] С этого времени формируется двухуровневая модель местного самоуправления в России.

В соответствии с данной моделью территория всех субъектов Российской Федерации поделена на муниципальные районы и городские округа, территория же муниципальных районов (а в настоящее время - и некоторых городских округов) - на внутригородские районы, городские и сельские поселения, причем, в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. Территории городов федерального значения подразделяются на территории внутригородских муниципальных образований. В целом, территории муниципальных образований в большинстве субъектов РФ совпадают с административно-территориальным делением, при этом, городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению - город или поселок городского типа районного значения, сельскому поселению - сельсовет или сельский округ, однако, во многих регионах имеются определенные расхождения.

С мая 2014 года в России законодательно предусматривается возможность создания семи типов муниципальных образований:

1. Сельское поселение, в состав которого входит один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.). Этот тип муниципального образования соответствует сельсоветам советского периода и земствам дореволюционного времени и входит в состав муниципального района.

2. Городское поселение включает в состав своей территории небольшой город или поселок городского типа с прилегающей к нему территорией. Городские поселения, которые не являются городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

3. Муниципальный район объединяет несколько городских и (или) сельских поселений, а также межселенных территорий. В границах муниципального района местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Кроме того, органы МСУ муниципального района также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые муниципалитетам федеральными законами и законами субъектов РФ.

4. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы МСУ городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения, муниципального района, а также отдельные государственные полномочия.

5. Городской округ с внутригородским делением - тип муниципального образования, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

6. Внутригородской район представляет собой муниципальное образование, охватывающее часть территории городского округа с внутригородским делением.

7. Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города федерального значения, в границах которой население осуществляет местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

Согласно данным государственной статистики^[24], после ведения данной реформы на 1 января 2015 г. в России насчитывалось 22923 муниципальных образования, подавляющая часть которых относилась к муниципалитетам поселенческого уровня (20298) (рис. 1 в приложении 1).

Следует отметить, что в научной литературе весьма неоднозначно оценивается использование двухуровнего принципа в организации системы МСУ Так, одни исследователи считают, что до принятия ФЗ № 131 той модели местного самоуправления, которая предусмотрена Конституцией РФ, фактически не существовало. Именно двухуровневый принцип территориальной организации МСУ позволяет снизить степень централизации властной системы, приблизить местные органы власти к населению и вовлечь граждан в решение проблем своей жизнедеятельности.^[25]

С точки зрения других исследователей, наоборот, переход к двухуровневой модели приводит фактически к ликвидации МСУ, так как практически упраздняет его социальную базу в виде территориально-поселенческого сообщества с его интересами, ценностями, традициями и другими социальными признаками.^[26] Более того, на уровне сельских поселений двухуровневая организация местного самоуправления фактически становится фактором, осложняющим управление, поскольку самостоятельность и независимость органов МСУ провозглашается в условиях отсутствия ресурсной базы, необходимой для решения вопросов местного значения.^[27] Поэтому двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов, по мнению ряда ученых, складывается властная вертикаль по линии «регион - муниципальный район», и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством.^[28]

Очень осторожная оценка двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления дается и представителями тверского экспертного сообщества (данные глубинного интервьюирования представителей государственных и муниципальных структур, проведенного в апреле-августе 2015 г.; выборочная совокупность составила 45 человек). С одной стороны, эксперты отмечают позитивный характер правовых норм, заложенных в ФЗ № 131. Закон разработан для того, чтобы обеспечить максимальную автономию местных сообществ по решению вопросов местного значения, приблизить власть к населению. Но реальное применение подобных правовых норм возможно только при наличии финансовой самостоятельности и обеспеченности муниципальных образований. В условиях же экономической нестабильности, отсутствия необходимых для осуществления полномочий МСУ финансовых и материальных ресурсов двухуровневая модель организации общества демонстрирует свою неэффективность («... когда на селе у нас имеют до 25 % собственных доходов, то говорить о самостоятельности не приходится, фактически все сельские поселения живут на дотациях, на областных, на районных...»). Более того, сама двухуровневая модель может являться фактором, затрудняющим решение возникающих в муниципальных образованиях проблем («. я сейчас глава района. Есть глава города. Есть глава сельского поселения ... я не могу применить меры ни административного, ни какого-то воздействия на главу города, глав сельских поселений - все слишком самостоятельные.»).