Файл: Правовые основы осуществления контроля и надзора в оперативно розыскной деятельности.pdf

Этот вид контроля так же, как и первый, опосредован, так как, во-первых, происходит в рамках контроля за исполнением федерального бюджета (см. ч. 5 ст. 101 Конституции), отдельные статьи которой предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным органам, осуществляющим ОРД, и, во-вторых, через возможности Счетной палаты РФ, образуемой Государственной Думой и Советом Федерации РФ. Парламентский контроль может осуществляться в форме парламентских слушаний и расследований, а также сообщений должностных лиц МВД России в палатах Федерального Собрания^[48]. Информация, касающаяся сферы ОРД, может быть получена депутатами Федерального собрания РФ путем направления депутатского запроса, парламентского запроса, а также путем протокольного поручения, что регламентируется ФЗ; О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ; от 8 мая 1994 г. №3-Ф3. Парламентский контроль осуществляется по следующим направлениям: Расходование денежных средств, выделенных из федерального бюджета на осуществление ОРД; Соблюдение прав и свобод человека и гражданина; Обсуждение и принятие (отклонение) законопроектов, касающихся сферы ОРД^[49]. Контроль за ОРД по каждому из обозначенных направлений допускается до определенных пределов. Так, финансовый контроль осуществляется только за обоснованностью расходования средств, выделенных на ОРД из федерального бюджета. С этой целью Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч.5 ст.101 Конституции РФ). При проведении проверок должностные лица Счетной палаты (аудиторы) не должны вмешиваться в ОРД проверяемых объектов, а также придавать гласности свои выводы до завершения ревизии и оформления ее результатов.

Таким образом, Федеральное Собрание РФ осуществляет общий контроль за исполнением ФЗ об ОРД. Он не распространяется (и не может распространяться) на основания и порядок проведения конкретных ОРМ, а преследует цель оценки общей ситуации, складывающейся с исполнением и соблюдением ФЗ об ОРД как в стране в целом, так и соответствующими министерствами и ведомствами

Правительство РФ как субъект внешнего контроля

Третьим субъектом вневедомственного контроля законодателем указано Правительство РФ. Именно оно осуществляет исполнительную власть России (см. ч. 1 ст. 110 Конституции).

Полномочия Правительства определены Конституцией (см. ст. 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[50]. Оно наделено широкими полномочиями по общим вопросам руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (см. ст. 19) и по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ (см. ст. 20).

---

Вместе с тем следует учитывать, что согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ именно Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел и некоторых др., утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ^[51]. Правительство РФ же только координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ компетентно проверять полноту и эффективность использования министерствами и ведомствами предоставленных им полномочий по ведению ОРД для решения задач успешной борьбы с преступностью. Эти функции реализуются в процессе анализа соответствующей информации, имеющейся в распоряжении Правительства РФ, заслушивания докладов и отчетов на заседании Правительства РФ руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Одним из направлений контрольной деятельности Правительства РФ является проверка соответствия ведомственных актов, касающихся ОРД, Конституции РФ и федеральному законодательству. Механизмом данного контроля является государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер. Государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств регламентирована Указом Президента РФ от 21 января 1993 г^[52]. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», правительственными постановлениями от 8 мая 1992 г^[53]. «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов», «О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов». Суть государственной регистрации ведомственных нормативных актов сводится к тому, что акт после подписания руководителем федерального министерства и ведомства представляется в Министерство юстиции РФ. Там он оценивается на предмет соответствия Конституции, действующему законодательству и ему присваивается соответствующий номер государственной регистрации. Только после этого данный акт вступает в силу. Если выявлены противоречия действующему законодательству, то нормативный акт возвращается на доработку. Правительство имеет право отменять другие правовые акты министерств и ведомств, правомочных осуществлять ОРД, в тех случаях, когда они противоречат закону и выходят за пределы компетенции органов исполнительной власти. К компетенции Правительства РФ относится проверка обоснованности расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД. Такая проверка осуществляется Министерством финансов РФ через специально выделяемых для этих целей сотрудников.

---

§2.2 Судья и оперативно-розыскная деятельность

Судья в ОРД, его функции, обязанности и права. Судья - должностное лицо государства, являющееся носителем судебной власти в России; гражданин России (достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж: работы по юридической профессии не менее пяти лет), в конституционном порядке наделенный полномочиями осуществлять правосудие и исполняющий обязанности на профессиональной основе^[54]. Согласно ст. 9 ФЗ об ОРД каждое ОРМ, влекущее ограничение конституционных прав граждан, может быть проведено только по решению судьи^[55]. Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких ОРМ или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то судьей единолично и незамедлительно. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления (ч. 1 ст. 9 ФЗ об ОРД). Применительно к ОРД судья наделен широкими полномочиями. Так, предметом ведения судьи в ОРД является: рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ (см. ч. 2, 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 9 ФЗ об ОРД). Следует отметить, что в ст. 9 ФЗ об ОРД изложен порядок санкционирования не всех ОРМ, ограничивающих конституционные права гражданина, а только их части^[56]. В этой статье приведены правила судебного рассмотрения материалов только тех ОРМ, которые еще не начаты, а также начатых по разрешению судьи, но которые необходимо продлить. Вместе с тем законодателем приведен закрытый (исключительный) перечень конституционных прав человека и гражданина, которые могут быть ограничены в ОРД. В перечень данных прав включены: тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (причем, передаваемых только по сетям электрической и почтовой связи), а также право на неприкосновенность жилища; последующая проверка законности решений и действий ОРО и их должностных лиц; рассмотрение жалоб на ОРО; разрешение споров между судьей (нижестоящего суда) и ОРО в связи с отказом в проведении ОРМ^[57]. Законодатель возложил на судью следующие обязанности (о них изложено в ст. 9 ФЗ об ОРД): судья не вправе отказать в рассмотрении материалов в случае их представления (ч. 1); судья рассматривает материалы незамедлительно (ч. 1); судья обязан вынести мотивированное постановление по своему решению о возможности проведения ОРМ (ч. 4); руководители суда создают условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых судье оперативно-служебных документах (ч. 7)^[58]. Обеспечение защиты данных сведений подразумевает наличие системы организационных и иных мероприятий, важным звеном которых выступает создание условий для надежной защиты сведений. Законодатель возложил обязанность по созданию этих условий на руководителей судебных органов, т.е. прежде всего на председателей соответствующих судов (районного, областного и других судов и им равных). Председатель соответствующего суда обязан разъяснить судьям, которые должны рассматривать материалы, поступившие от ОРО, необходимость неразглашения сведений, ставших им известными, а также сохранения в тайне существа принятого ими решения. Руководители отвечают и за то, чтобы исследование ходатайства проводилось в условиях, исключающих ознакомление с ним посторонних лиц, а также их несанкционированный выход из владения уполномоченными на то должностными лицами. Нельзя, например, поручать машинистке и другим лицам вспомогательного персонала оформление принятого судьей решения (распечатку на пишущей машинке или компьютере, заверение постановления гербовой печатью и т.п.). Для реализации перечисленных в ст. 9 ФЗ об ОРД обязанностей судья наделен соответствующими правами (о них изложено в ряде статей ФЗ об ОРД):

---

• судья вправе разрешить или отказать проведение соответствующего ОРМ (см. ч. 4 ст. 9);
• судья вправе продлить срок действия постановления об ограничении прав лица (см. ч. 5 ст. 9);
• по требованию судьи ему могут представляться дополнительные материалы, касающиеся оснований для проведения ОРМ (см. ч. 3 ст. 9);
• судья в особом случае может обязать ОРО предоставить заявителю сведения, предусмотренные ч. 4 ст. 5 ФЗ об ОРД (см. ч. 6 ст. 5);
• судья вправе потребовать от ОРО предоставить оперативно-служебные документы, содержащие информацию о сведениях, в предоставлении которых было отказано заявителю (см. ч. 5 ст. 5)^[59].

Судебное рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан в ОРД. Общие положения. Порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ предусмотрен в ст. 9 ФЗ об ОРД. Он включает следующие элементы^[60]:

• основание к судебному рассмотрению материалов об ограничении конституционного права лица;
• место рассмотрения материалов;
• субъекта, принимающего решение (должностного лица, которое рассматривает материалы);
• срок рассмотрения материалов; ход рассмотрения материалов; итоги рассмотрения материалов;
• срок действия решения (постановления) по сути предоставленных материалов;
• порядок продления срока действия решения (постановления) по сути предоставленных материалов.

Основание к судебному рассмотрению материалов об ограничении конституционного права лица. Согласно предписаниям ч. 2 ст. 9 ФЗ об ОРД единственным основанием для решения судьей вопроса об обоснованности проведения ОРМ, ограничивающего конституционные права гражданина, является мотивированное постановление одного из руководителей ОРО^[61].

Данное основание (наличие мотивированного постановления) — это формализованное обращение оперативного подразделения в суд для получения разрешения на проведение конкретного ОРМ, влекущего ограничение того или иного конституционного права человека и гражданина на частную жизнь. Мотивированное постановление, являясь решением соответствующего должностного лица ОРО, для судьи играет роль ходатайства. В этой связи его следует именовать «Постановление о возбуждении перед судом ходатайства о разрешении проведения...» (далее указывается название ОРМ)^[62]. Законодатель предъявляет ряд требований к постановлению руководителя ОРО. Оно должно быть мотивированным (см. ч. 2 ст. 9 ФЗ об ОРД), законным (см. ст. 3 ФЗ об ОРД) и обоснованным.

---

Законность постановления предполагает:

• его вынесение надлежащим должностным лицом. Судья должен иметь возможность удостовериться в этом, а потому вправе знакомиться с соответствующими ведомственными нормативными актами, в которых определены перечни должностных лиц, правомочных принимать решения на ограничение конституционных прав граждан при осуществлении ОРМ;
• соответствие его формы требованиям, предъявляемым к документу (наличие соответствующего названия и других необходимых реквизитов);
• соответствие его содержания полученной фактической информации (исключается вымысел и т.п.).

Обоснованность постановления означает, что должностное лицо при его вынесении исходило из анализа документально оформленных материалов и строило свои выводы на фактических данных в их совокупности, которые исключают другое решение, кроме принятого^[63]. Мотивированность призвана объяснить, почему должностное лицо приняло конкретное решение, почему использовало (не использовало) те или иные аргументы, т.е. постановление должно содержать объяснения и доводы в обоснование позиции, занятой должностным лицом. Отметим, что мотивированное постановление выносится одним из руководителей ОРО^[64]. В их число входят, как правило, начальник органа и его заместители. Однако в каждом министерстве (ведомстве) приняты свои, отличные от других, перечни категорий руководителей, полномочных утверждать постановление (ходатайство), направляемое в суд для получения санкции на ограничение конституционного права гражданина, поэтому судья при возникновении необходимости (сомнения в полномочиях руководителя и т п.) вправе ознакомиться с ведомственным нормативным актом, которым установлен соответствующий перечень^[65]. Особо подчеркнем, что судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления (см. ч. 1 ст. 9 ФЗ об ОРД). Получение судьей постановления (ходатайства) о проведении ОРМ является юридическим фактом, который порождает для него обязанность незамедлительно приступить к рассмотрению представленных оперативно-служебных документов. Место рассмотрения материалов. Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну частной жизни при проведении ОРМ осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении (см. ч. 1 ст. 9 ФЗ об ОРД)^[66]. Из этого нормативного предписания следуют три правила:

---