Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления..pdf

В социологии карьера изучается путем фиксации продвижения граждан по ступеням общего и специального образования, квалификационной, должностной и иной иерархии. С этой же целью изучаются личные планы людей в различные периоды их жизни. Естественно, что здесь применимы, прежде всего, исследования, позволяющие фиксировать социальные и другие позиции людей в начале их жизненной, трудовой деятельности и к моменту исследования. При этом могут быть использованы все основные социологические методы, в первую очередь опросы и изучение соответствующих документов (трудовые книжки, автобиографии и т. д.). Интересную и содержательную информацию могут дать материалы избирательных кампаний, стенографические отчеты съездов общественных организаций, сессий высших и местных органов власти и т. д.

Не случайно в теме карьера рассматривается в позитивном значении, так как бюрократия должна оцениваться не только в негативном, но и в позитивном плане. Жизнь показывает, что многие управленцы — "бюрократы" являются честными, добропорядочными людьми, совершающими карьеру на законном основании, на основе состязательности, продвижения по служебной лестнице в силу несомненных своих достоинств в той или иной области деятельности, в данном случае преимущественно в управленческой.

В то же время жизнь показывает, что нередко карьера оборачивается своей обратной стороной — карьеризмом, явлением злободневным в управленческих структурах. В целом карьеризм представляет собой беспринципную погоню за личным успехом в служебной, научной или другой деятельности, вызываемую корыстными целями в ущерб общественным интересам, стремлением к продвижению по службе любой ценой. Бюрократизация, обусловленная, прежде всего общественными факторами, порождает определенный тип личности — карьериста-конформиста, т. е. приспособленца, пассивно принимающего существующий порядок вещей, господствующее мнение и т. д.. Данный тип личности характеризуется отсутствием собственной позиции, беспринципным и некритическим следованием любому образцу, обладающему наибольшей силой давления (имеются в виду мнение большинства, авторитет, традиции и т. д.). Конформистско-карьеристский тип личности типичен для авторитарно-бюрократической системы. Бюрократизация начинается там и тогда, где и когда на смену профессионализму и авторитету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность.

Глава 2. Бюрократизм в государственном управлении.

2.1 Причины сохранения и усиления бюрократизма в стране.

Уже отмечалось, что до середины 80-х гг. тезис об отсутствии бюрократии при социализме в отечественной литературе разделялся большинством обществоведов. Точнее сказать, такова была официальная точка зрения. Во многом это объяснялось взглядами Маркса и Ленина по данному вопросу. Так, в работе "Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта" Маркс, раскрывая классовые основы бюрократии, сформулировал задачу слома буржуазной государственной машины как первое условие победы социалистической революции, ликвидации основ для произрастания бюрократии в результате создания новой государственной машины, выражающей интересы огромного большинства населения [4, С. 807]. Ленин в работах "Государство и революция", "Марксизм о государстве" и др. развил эти идеи, обосновал принципы ликвидации бюрократии в ходе социалистической революции [4, С. 807]. Послеоктябрьские преобразования были нацелены на отстранение от власти старой бюрократии. И это удалось сделать. Однако, как показала жизнь, не допустить бюрократизации государственного аппарата, его роста, возникновения новой бюрократии новым властям не удалось.

В чем же причины этого?

Конечно же, здесь сказалось общее состояние российского общества, уровень его экономического и социального развития, культуры, и особенно политической, базирующейся на образованности, профессиональной компетентности, опыте социального управления.

Однако самая фундаментальная, ключевая причина сохранения и усиления бюрократизма — природа и характер сложившихся в стране в конце 20-х гг. общественных отношений, названных в обществоведческой литературе административно-бюрократической системой казарменно-коммунистического типа.

Экономической основой такого общества, такой системы являются отношения формального обобществления, фактически тотального огосударствления собственности. При таком типе производственных отношений непосредственные производители отделены от средств производства, отчуждены от труда и собственности, лишены возможности распоряжаться средствами производства и произведенным продуктом. Господствует внеэкономическое принуждение, посредством которого бюрократия как фактический собственник средств производства (названная некоторыми учеными "новым классом") присваивает львиную долю труда непосредственных производителей.

Неудивительно, что при такой системе социальная направленность экономики была крайне слабой. Социальные отношения характеризовались глубокой деформацией "распределительного механизма: господством уравнительных тенденций, разрывом органической связи между мерой труда и мерой потребления; незаинтересованностью работников в "ничейной собственности", в результатах труда [4, С. 808]. Порождаемые административно-бюрократической системой безынициативность, безответственность, пассивность населения способствовали воспроизводству и укреплению бюрократии, практически исключали самоуправление как в обществе в целом, так и в основной его ячейке — трудовом коллективе.

Политическая основа сохранения и усиления бюрократизма заключалась в постепенном выхолащивании принципов самоуправления и народовластия, в чрезмерной централизации управления, в сосредоточении всей полноты политической власти в руках узкого круга лиц, в формировании гигантского аппарата, оторванного от народа.

В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, вместо его подчиненности и подконтрольности обществу само общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.

Бюрократизация, попытки тотального контроля центра над всеми экономическими процессами вылились уже с конца 20-х гг. в централизацию, которая не только не ослабевала в последующие годы, но еще и усиливалась. Стремление ослабить позиция центра, передать часть полномочий на места при Н. С. Хрущеве, нашедшее свое выражение, в частности, в создании совнархозов (напомним, кстати, что впервые они возникли при В. И. Ленине), со временем было свернуто. Опять вернулись к сверхцентрализованной системе управления, обусловившей разрастание бюрократических структур, усиление бюрократизма. До конца 80-х гг. в стране насчитывалось около тысячи союзных и республиканских министерств и государственных комитетов. Административно-управленческий аппарат с 1927 г. вырос с 2 млн. до 18,6 млн. человек, составив 15% общей численности рабочих и служащих [4, С. 809].

Развитие административно-бюрократической системы в стране привело к фактическому отстранению Советов от решения важнейших жизненных вопросов. Партийные органы подменили государственные и административно-хозяйственные. Тем самым была отброшена идея о необходимости "размежевания" работы партийных, советских и хозяйственных органов.

Существовавший до второй половины 80-х гг. механизм формирования государственных, общественных и хозяйственных органов обуславливал подчиненное положение выборных органов по отношению к органам исполнительным.

На характер и существование политического по своей сути административно-бюрократического режима в стране сильнейшее влияние оказало положение лидеров государства, создание средствами массовой информации ореола их безошибочности, гениальности, особенного политического чутья и т. д.. При отсутствии оппозиции, многопартийности, демократических традиций, при большом сосредоточении власти в руках такого лидера политический режим все в большей степени перестраивается в соответствии с его представлениями и желаниями. В связи с этим влияние бюрократических сил может усиливаться или ослабевать. Последнее можно было наблюдать при Ленине и Хрущеве, первое — при Сталине и Брежневе.

В нашей стране усиление бюрократических сил находило свое выражение, в частности, в расширении "зон вне критики" как особых сфер диктаторских полномочий, особенно доверенных лиц главы государства. К ним, как известно, относилась не только Москва, но и Азербайджан, Казахстан, Молдавия, Узбекистан, Украина [4, С. 810].

Таковы наиболее существенные корни бюрократизации политической жизни в стране. Их воздействие усиливалось целенаправленным идеологическим обеспечением функционирования административно-командной системы, жестким пресечением инакомыслия, нетерпимостью к политическому плюрализму. Все это оказывало негативное воздействие на духовную жизнь общества. Широкое распространение консервативных взглядов и настроений, демагогия, сочетание новых и старых подходов в оценках исторического прошлого и существующих ныне реальностей во взглядах многих и многих людей — это несомненная "заслуга" бюрократической идеологии, с которой придется вести борьбу еще многие годы.

2.2. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России.

Проклятия в адрес чиновничества – любимый и очень традиционный вид «российской национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека или 16 президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял бы на это других своих подданных. «Царь-то у нас добрый, да бояре злые»- извечный российский способ объяснения всех бед. Часто это, увы, бывало, не лишено справедливости, но далеко не всегда. Пресловутые «дьяки» в разные времена были разными и зачастую совсем не такими плохими, как их представляла молва .

Если же вернуться к нашей «родной» бюрократии, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличны [ 7. C142]. Не случайно в классической русской литературе практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл(кстати, только в русском языке). К тому же стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике обращения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже не малой части «просвещённого» сознания, он реальность упрощает, а зачастую – и искажает. К тому же одни стереотипы «народной мудрости» часто противоречат другим. Ведь почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. Однако чем сильнее становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей[ 17. C12].

При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев.

С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма.

Во-первых, поскольку первая задача чиновника – обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки неких стандартных ситуаций, но – догнать действительность под свое ограниченное ее понимание. Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”, согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности – вот бюрократический идеал.