Файл: Изучение особенностей механизма реализации права государственной и муниципальной собственности.pdf

Раньше среди источников образования основных средств превалировали бюджетные ассигнования, в то время как пополнение оборотных средств - сырья, топлива, материалов - происходило главным образом за счет собственных средств предприятий. Ныне это различие, во всяком случае в отношении предприятий, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, во многом нивелировано. Правомочия предприятий по распоряжению основными средствами были существенно ограничены, распоряжаться оборотными средствами предприятие могло значительно свободнее. Нельзя сказать, что это различие сведено на нет, но сейчас оно переместилось в несколько иную плоскость и проводится в зависимости оттого, относится ли имущество к недвижимому или движимому. Наконец, раньше основные средства были полностью забронированы от взыскания со стороны кредиторов, а взыскание на оборотные средства можно было обратить в пределах, превышающих нормальные потребности предприятия. Ныне унитарное предприятие в принципе отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, независимо от того, относится ли оно к основным или к оборотным средствам. В свою очередь, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества (п. 5 ст. 113 ГК).

Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т.е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. Ныне куда большее значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника. Остальным, т. е. не относящимся к недвижимому, имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. В данном случае у дочернего предприятия возникает вторичное право хозяйственного ведения в отношении переданного ему имущества. На ответственность материнского и дочернего предприятия по обязательствам друг друга распространяются правила п. 3 ст. 56 ГК. В частности, материнское предприятие несет субсидиарную ответственность по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества, если несостоятельность дочернего предприятия вызвана учредившим его предприятием. С другой стороны, если материнское предприятие учредило дочернее, чтобы освободиться от ответственности перед кредиторами, то взыскание может быть обращено и на имущество, переданное материнским предприятием дочернему.

В числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками, ст. 216 ГК называет также право оперативного управления имуществом. Если право хозяйственного ведения (а до него - право полного хозяйственного ведения) появилось в нашем законодательстве сравнительно недавно, то летоисчисление права оперативного управления восходит к началу 60-х годов. Впервые категория оперативного управления была закреплена в Основах гражданского законодательства 1961 г. и пережила в своем развитии несколько этапов. Ныне развернутая характеристика права оперативного управления дана в ст. 296-300 ГК, а также в подзаконных нормативных актах, в числе которых в первую очередь следует назвать Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия», постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)». В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По ныне действующему законодательству субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (ст. 115 и 120 ГК). Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Действующим законодательством определен порядок создания казенного предприятия на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях. Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, но и собственности, принадлежащей субъектам Федерации, либо муниципальной собственности.

Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК РФ: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им».

Что же касается ответственности казенного предприятия по обязательствам, то на нее распространяются правила п. 5 ст. 113 ГК РФ; казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В то же время субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества несет Российская Федерация как субъект гражданского права. Обратим внимание на то, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, подпадающих под действие п. 3 ст. 56 ГК, но и в остальных случаях, когда имущества самого казенного предприятия недостаточно для удовлетворения его кредиторов. В случае создания казенного предприятия на базе собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности аналогичные положения соответственно должны применяться и к субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования по обязательствам казенного предприятия.

К числу вещных может быть отнесено и право на то имущество, которое учреждения в унитарные предприятия получают в виде дара, пожертвований, целевых взносов физических и юридических лиц, по завещанию и иным основаниям. Хотя это право обычно остается безымянным, имущество, на которое оно распространяется, зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения.

Известно, что субъективные гражданские права и обязанности могут осуществляться как самими управомоченными и обязанными лицами, так и их представителями, за исключением случаев, когда в силу закона и самой сущности прав и обязанностей они могут осуществляться и исполняться только лично, то есть их носителями (осуществление права собственности к таковым не относится). Использование представительства муниципального образования как способа осуществления права муниципальной собственности может вызываться только причинами фактического порядка, например ограниченности возможности органа местного самоуправления или практической целесообразностью.

Устав любого муниципального образования определяет общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные правовые акты.

В случаях и в порядке, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами, по поручению органов местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества могут осуществлять также юридические лица и граждане. Но чаще всего по решению представительных органов местного самоуправления создаются органы по управлению муниципальным имуществом (комитеты, управления, отделы и т.п.).

Право муниципальной собственности может осуществляться и непосредственно населением муниципального образования, например, через местный референдум, собрания (сходы) граждан или территориальное общественное самоуправление. Такое осуществление есть тоже непосредственное осуществление самим муниципальным образованием.

2.2. Финансово-правовое регулирование отношений собственности

Отношения собственности представляют собой достаточно обширную и сложную систему. Это отражается на характере их правового регулирования. Нормы, посвященные регламентации отношений собственности, содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности. Наиболее четко они выделяются в гражданском законодательстве. Так, часть первая ГК РФ содержит раздел 11 "Право собственности и другие вещные права", в котором закреплены нормы, упорядочивающие преимущественно отношения собственности. Однако этим их регулирование не исчерпывается. Важнейшие положения, касающиеся права собственности, определяются конституционно-правовыми нормами (ст. 35, п. "д" ст. 71, п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и другие). Административное законодательство предусматривает в качестве видов наказания среди прочих возмездное изъятие и конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.2 КоАП РФ), которые, по сути, являются основаниями прекращения права собственности (ст. 243 ГК РФ). Можно привести и другие примеры регулирования отношений собственности нормативными актами различной отраслевой принадлежности. Указанные обстоятельства стали основанием для заключения о том, что "право собственности в объективном смысле представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права", хотя существует и противоположная точка зрения.

Объектом права собственности часто признаются только индивидуально-определенные вещи. В научной литературе отмечается, что признание объектом отношений собственности только вещи "становится в ряде случаев слишком узким". В результате "обязательственные права в известных случаях пользуются фикцией вещи, конструируя бестелесные вещи и создавая на этой почве "право на право". При этом, "когда права требования рассматриваются как объекты права, становится возможным применять к этим правам, считая их за вещи, режим вещного права", в том числе и режим права собственности. Отметим, что именно эти теоретические положения, на мой взгляд, восприняты действующим законодательством и практикой. Так, ГК РФ, регулируя отношения собственности, в качестве объекта этого права называет имущество (разд. 11). В то же время ст. 128 ГК РФ в понятие имущества наряду с другими объектами гражданских прав включает имущественные права. Таким образом, Гражданский кодекс РФ позволяет говорить о существовании права собственности на имущественные права. Названные положения этого Кодекса буквально толкуются Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений он прямо указывает, что к имуществу, находящемуся в собственности юридического лица, в соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ могут относиться вещи, включая деньги, и иное имущество, в том числе имущественные права. Таким образом, имущество банка как собственника составляют денежные средства и имущественные права (права требования).

Содержание права собственности составляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Причем указанный состав правомочий собственника един для всех отраслей права. В связи с этим, чтобы охарактеризовать финансово-правовое регулирование отношений собственности, необходимо выявить, кому указанные правомочия принадлежат, как они реализуются и в чем их специфика. На мой взгляд, целесообразно отдельно рассмотреть вопросы регулирования отношений государственной и муниципальной собственности.

Как известно, государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части: а) государственную и муниципальную казну и б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Соответственно "различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами".

Традиционно представителями государства и муниципальных образований в отношении бюджетных средств признаются законодательные (представительные) органы, осуществляющие от имени общественно-территориальных образований правомочие распоряжения. Право законодательных (представительных) органов рассматривать и утверждать бюджеты закреплено в ст. 153 Бюджетного кодекса РФ.

Ныне действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Так, согласно п. 3 ст. 167 БК РФ и п. 8 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации" одной из главных задач органов казначейства является управление бюджетными средствами (управление бюджетными доходами и расходами). Здесь, очевидно, встает вопрос о соотношении понятий "Управление бюджетными средствами" и "владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами". По мнению Д.М. Генкина, "неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом". Подобного мнения придерживается Е.А. Суханов: "Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности". Несколько иная мысль высказана В.А. Дозорцевым: "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий". Таким образом, здесь понятие "управление" предстает более широким по объему. Однако нетрудно заметить, что во всех случаях в управление включаются правомочия по владению, пользованию и распоряжению управляемым имуществом. Поэтому можно сказать, что действующее законодательство возлагает осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами от имени государства и муниципальных образований помимо законодательных (представительных) органов также на органы федерального казначейства (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Федеральное казначейство как один из органов, через которые Российская Федерация способна реализовать свой статус государства-казны.