Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Результаты реформирования государственной гражданской службы).pdf

Здесь необходимо отметить, что в последние годы в российской юридической науке все шире разворачивается дискуссия о том, какая отрасль права регулирует трудовую деятельность государственных служащих. Представители трудового права настаивают, что это - предмет трудового законодательства. В литературе же по административному праву указывается, что внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права^[11].

Данная ситуация обусловлена двойным отраслевым статусом государственного служащего: с одной стороны, государственный служащий выступает в качестве наемного работника, выполняющего на платной основе определенную трудовую функцию, с другой - занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. В.М. Манохин в связи с этим утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права)^[12]. Таким образом, «статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом»^[13].

На эту дихотомию правового положения государственных служащих обращал внимание еще профессор А.Е. Пашерстник в конце 40-х годов XX в., который отмечал, что «линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней среде. Отношения с внешней средой являются областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права»^[14]. Данная точка зрения является не только ортодоксальной для ученых-трудовиков, но и достаточно устоявшейся в том числе и в науке административного права^[15]. Вместе с тем некоторые ученые полагают, что «такой «простой» подход к определению соотношения норм трудового и административного права в структуре института государственной службы является явным упрощением проблемы». Так, Ю.А. Старилов полагает, что специфика государственно-служебной деятельности как совершенно особой «работы» не позволяет провести демаркацию «внешних» и «внутренних» отношений на государственной службе. В качестве примера он приводит процесс подготовки государственным служащим проекта правового акта управления. В этой связи ученый считает целесообразным «в будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, даже притом что институт государственной службы будет включать в механизм правового регулирования аналогичные по формальному содержанию правовые нормы»^[16].

Противником регулирования служебных отношений нормами трудового права является и профессор А.Ф. Ноздрачев, который утверждает, что «трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения»^[17]. Он полагает, что договорные отношения, характерные для возникновения и регулирования трудовых правоотношений, неприемлемы на государственной службе в силу ее публичного характера. Значение контракта, который заключается при поступлении на государственную службу, по мнению А.Ф. Ноздрачева, сводится к «согласию гражданина поступить на службу и субъекта публичного права - принять его». Метод регулирования трудовых отношений носит преимущественно диспозитивный характер. На государственной же службе господствует императивный метод правового регулирования. В этой связи предлагается отказаться от субсидиарного применения норм трудового права к регулированию отношений на государственной службе и ввести «режим публичного регулирования»^[18].

Многие ученые в связи с этим указывают на объективную необходимость формирования на стыке трудового и административного права новой отрасли или подотрасли, нормы которой, не относясь в полной мере ни к трудовому, ни к административному законодательству, были бы направлены на регулирование государственно-служебной деятельности. В качестве наименования данной отрасли предлагаются термины «публичное трудовое право»^[19], «служебное трудовое право»^[20] и, наиболее часто, «служебное право»^[21].

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[22] является несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом Законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего. Вполне логично поэтому, что данный законодательный акт нередко называют «Трудовым кодексом» для государственных гражданских служащих Российской Федерации»^[23]. Объясняется это тем, что в его содержание впервые были включены многие нормы, которые ранее закреплялись исключительно трудовым законодательством. Причем в большинстве случаев законодатель использует прямую рецепцию положений Трудового кодекса РФ, меняя при этом лишь терминологию. Действительно, проанализировав, к примеру, главы 5, 6, 8 и др. Закона, нетрудно заметить, что во многих случаях они практически дословно воспроизводят нормы Трудового кодекса РФ с той лишь разницей, что вместо терминов «трудовой договор», «трудовые отношения», «работодатель», «рабочее время» и т.п. используются соответственно: «служебный контракт», «служебные отношения», «представитель нанимателя», «служебное время»^[24].

И хотя идея замены трудоправовых норм на государственно-служебные не была реализована до конца, так как положения трудового законодательства сохраняют субсидиарное применение к отношениям, возникающим на государственной гражданской службе, в настоящее время, по нашему мнению, уже можно говорить о начале практической реализации концепции служебного права.

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы будут регулировать более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива^[25].

В силу всего изложенного выше представляется, что Закон о муниципальной службе должен более явно отражать ее специфичность как публичного вида профессиональной деятельности, но не путем введения неоднозначно воспринимаемых конструкций нанимателя и его представителя, а путем закрепления в нем действительно необходимых императивных норм, обеспечивающих право на равный доступ граждан к муниципальной службе и ее функционирование в интересах жителей муниципального образования.

2.2. Результаты реформирования государственной гражданской службы

Единственным синтетическим критерием надлежащей реализации любого федерального закона в любой сфере государственной деятельности является соблюдение законности. Достижению высокого уровня законности способствует применение целого комплекса средств. Соответственно в качестве показателей реализации Закона № 79-ФЗ^[26] следует избрать следующие их виды:

социально-психологические показатели:

- информированность государственных гражданских служащих о Законе № 79-ФЗ;

- разъяснение и толкование Федерального закона;

- выработка установки на строгое соблюдение Федерального закона государственными гражданскими служащими в процессе выполнения своих должностных обязанностей;

- данные о проведении совещаний, конференций и т.п. по вопросам применения Федерального закона;

юридические показатели реализации Закона № 79-ФЗ:

- издание правовых актов «на основе и во исполнение» Федерального закона;

- правильное применение Федерального закона - освоение новых полномочий, соблюдение запретов и ограничений, данные о применении санкций (поощрений и дисциплинарных взысканий) к государственным гражданским служащим;

- данные об индивидуальных служебных спорах в государственном органе, применении судебных и иных правозащитных процедур;

организационно-управленческие показатели реализации Закона № 79-ФЗ:

- изменение функций, полномочий должностных лиц, связанных с обеспечением реализации Федерального закона;

- перестройка структур, порядка использования кадров в государственном органе;

- включение вопросов реализации федерального закона в планы работ государственных органов и их структур подразделений;

- заслушивание информации должностных лиц о ходе реализации Федерального закона;

оценка эффективности Закона № 79-ФЗ:

- данные о нарушениях Федерального закона, возникших трудностях в его применении и их причинах - неясности в Федеральном законе, коллизии с другими законами, незнание закона, искажение его смысла подзаконными и локальными актами, неиспользование полномочий, нарушения прав граждан, противоправные настроения и действия гражданских служащих и др.;

- данные о бездействии закона, неприменении его отдельных положений;

- побочные, негативные последствия реализации Федерального закона (не предусмотренные в нем);

- меры, необходимые для совершенствования практики реализации Федерального закона - повышение правовой культуры гражданских служащих, улучшение деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе и др.;

- предложения гражданских служащих по изменению, дополнению, отмене отдельных положений Федерального закона.

В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Некоторые исследователи настаивают на том, что «мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы»^[27], несмотря на принятие ряда нормативных правовых актов, осуществление ряда мероприятий и проектов, даже несмотря на то, что актуальность приоритетности реформирования аппарата госслужбы дважды озвучивалась в Посланиях Президента России Федеральному Собранию. При этом констатируется достижение некоего «стабильного» состояния системы государственной службы, а уже не кризисного.

Реформирование как процесс - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни. Переустройство российской власти имеет три составляющих:

первая - это перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней;

вторая - это административная реформа (реформа устройства исполнительной власти);

третья - это реформа государственной службы.

Таким образом, реформирование государственной службы - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности. В настоящее время реформированием занимаются сразу несколько комиссий, отвечающих за федеративные отношения и вопросы разграничения полномочий, за рационализацию функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, за реформу госслужбы.

Реформы могут быть поверхностными и частичными или радикальными, ведущими к качественному переустройству объекта, затрагивающему его глубинные основания. Но в любом случае путь реформ - это путь постепенного, эволюционного изменения. Обычно реформы вызываются к жизни общественной потребностью, когда осознается необходимость их проведения и появляются соответствующие предпосылки. Но реформы могут носить и искусственный характер, отвечая лишь интересам «верхов». Реальный социальный смысл реформ определяется конкретными условиями, характером тех проблем и противоречий, которые решаются с помощью данных реформ.

Результаты и социальные последствия реформ могут отвечать поставленным целям, но могут быть и непредвиденными, выходящими за их пределы, противоречащими первоначальному замыслу и так далее. Причем реализация целей реформы тем сложнее, чем большее количество действующих в обществе факторов вовлекается в этот процесс. Успех реформы зависит от многих обстоятельств:

точности определения целей реформы;

выявления возможностей их осуществления;

активной поддержки тех, кто заинтересован в их проведении; и т.д.

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990-1994 гг. новых законов и других нормативных актов. О необходимости проведения реформы государственной службы много писали. Однако мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г., одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. «Положение о федеральной государственной службе», были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России. В научной литературе появились критические заметки по поводу опубликованных тезисов.