Файл: ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ.pdf

Стремление к наращиванию активов (финансовых или промышленных) и к получению дополнительных полномочий, может повлечь за собой негативные последствия, такие как усиление нерационального вмешательства государства в экономику, ухудшение бизнес-климата, особенно в условиях недостаточно четкой регламентации деятельности корпораций, их задач и функций.^[14]

Ставится вопрос об акционировании «Ростехнологий». Госкорпорация – некоммерческая организация, реализующая цели развития. Но если сравнить цели и деятельность корпорации, то могут возникнуть вопросы. Какое отношение к высокотехнологической продукции имеет такая составляющая госкорпорации как «Строительные технологии»? И это не единственный пример. Занимаясь чисто коммерческой деятельностью, госкорпорация получает преимущества некоммерческой организации, за счет прикрытия целями развития. «Ростехнологии» необходимо акционировать, для соблюдения правил конкуренции.

ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

2.1 Современные российские государственные корпорации: создание и характеристика

Первый вариант госкорпорации вызревал в недрах Федерального агентства по промышленности в течение 2005 года и реализовался в конце 2006-го в виде Объединенной авиастроительной корпорации (ОАК) и в 2007-м – Объединенной судостроительной корпорации (ОСК).

ОАК стала ответом на кризис гражданского авиастроения, вызванный отсутствием инвестиций, фрагментацией отрасли и, как следствие, внутренней конкуренцией за российские и зарубежные заказы. Острая необходимость в модернизации парка гражданских самолетов и практически проигранная компаниям Boeing и EADS конкуренция за сегмент дальне- и среднемагистральных самолетов требовали срочных решений по отрасли в целом, поскольку отечественное авиастроение ежегодно производило лишь 7 – 9 гражданских самолетов и постепенно превращалось в поставщика отдельных узлов.

Создание отраслевого монополиста было связано с тем, что конкуренция в этой отрасли переносилась за границы страны, а государственный контроль – с тем, что государство выступило инвестором и основным лоббистом интересов ОАК на уровне межгосударственных отношений. Госкорпорация объединила 16 военных и гражданских авиастроительных компаний и заводов, включив и интересы частных владельцев^[15]. Будущее покажет, сможет ли ОАК добиться заявленных целей: занять 50% российского и 10% мирового рынка гражданских самолетов, доведя продажи до $20 – 25 млрд. к 2025 году^[16]. Но важно отметить, что, будучи в собственности государства, ОАК, тем не менее, имеет значительную самостоятельность в текущем управлении и остается рыночным субъектом со стандартными критериями успеха и эффективности, такими, как доля рынка и рентабельность продаж.

Через год та же схема была применена для реорганизации судостроительной отрасли. Гражданское судостроение, которое, в отличие от военного, и в советские времена не отличалось большими достижениями, находится на грани исчезновения. Будучи загруженной лишь на 20 – 25% и удовлетворяя лишь около 6% российских потребностей, отрасль не имеет ни кадров, ни мощностей, ни технологий для выполнения новых заказов торгового флота и энергетических компаний^[17]. Консолидация всех верфей и последующая модернизация отрасли должны, по мнению правительства, обеспечить ее подготовку к выполнению заказов, связанных с шельфовыми разработками в Арктике и на Дальнем Востоке. Но, как и в случае с самолетостроением, принуждать российские компании размещать заказы на отечественных предприятиях имеет смысл, только если последние в состоянии их выполнить, а для этого требуются не просто денежные вложения в техническое переоснащение, но и реорганизация устаревшей системы ФГУПов, эффективно управлять которыми российские министерства не в состоянии.

Второй вариант реорганизации государственных активов был придуман группой Сергея Чемезова, контролировавшей «Рособоронэкспорт». Идея состояла в использовании юридической формы НКО «Госкорпорация» для получения в собственность государственных активов.

Первым реализовать «вариант Чемезова» смог Владимир Дмитриев, конвертировавший государственный «Внешэкономбанк» в госкорпорацию «Банк развития», получившую в качестве взноса около $7 млрд. средств из госбюджета. «Банк развития» должен теперь стать основным источником или гарантом инвестиций в инфраструктуру, охрану окружающей среды, особые экономические зоны и другие долгосрочные проекты. Экономический кризис, однако, внес свои коррективы, и «банк развития – ВЭБ» стал еще и инструментом передачи государственных средств финансовому и реальному сектору для преодоления дефицита ликвидности.

Летом 2007 года президент подписал еще 2 закона, создав Российскую корпорацию по нанотехнологиям («Роснано») и Фонд содействия реформе ЖКХ. Оба, по сути, являются фондами, выдающими гранты на исполнение некоторых общественно-значимых работ. В первом случае это разработки материалов с заданными молекулярными свойствами, обещающие новую технологическую революцию. Во втором – замена труб и канализаций в городах и ремонт ветхого жилья до 2016 года. Вскоре по той же схеме была преобразована федеральная целевая программа по строительству олимпийских объектов в Сочи, в результате чего появилась госкорпорация «Олимпстрой».

Наконец, в самом конце 2007 года были созданы госкорпорации «Ростехнологии» и «Росатом». В качестве имущественного взноса к «Ростехнологиям» перешли холдинги, которые прежде контролировались ФГУПом «Рособоронэкспорт», а также внушительный набор госпредприятий и пакетов акций. А «Росатом» получил гражданские и военные активы Федерального агентства по атомной энергии, некоторую часть бывшего РАО «ЕЭС» («Энергоатом») и одновременно создающееся ОАО «Атомэнергопром».

Фактически государство выступает промоутером крупных общественных проектов: оно дает им старт, а затем предлагает инвесторам профинансировать их, т.е. купить облигации ГК. Тем самым инвестиции не ограничиваются малоподвижной налоговой системой, "липкими" расходами на социальные нужды и негативными последствиями бюджетного дефицита. Они идут напрямую из сбережений граждан. Сбережения преобразуются в инвестиции, минуя некомпетентный и коррумпированный государственный аппарат, а способность обслуживать этот новый долг - долг, оформленный облигациями ГК, - не будет так сильно зависеть от фискального состояния государства.

После того как ГК создана, она начинает финансировать свои инвестиции, занимая у банков и на рынке облигаций. ГК, добывающие капитал преимущественно на рынке облигаций, становятся важным звеном, соединяющим интересы и сбережения граждан с целями и "административным ресурсом" государства. Такие ГК не ограничиваются внутренним рынком, а втягивают в свой бизнес сбережения других наций.

Привилегии, даруемые государством, ставят ГК в преимущественное положение на рынке капитала по сравнению с частными заемщиками. Это преимущество выражается в повышенном кредитном рейтинге, что позволяет ГК занимать деньги надолго и под пониженный процент. Обильный, "длинный" и сравнительно дешевый капитал - основа для расширения предложения, повышения качества и снижения себестоимости услуг обществу.

Говорят, рискованно вкладываться в корпоративные облигации. Но что такое облигации ГК? Это в значительной мере долг государства самому себе. Государство собирает налоги, и часть их отправляет в систему социального страхования (ССС). Доходы ССС обычно превышают ее расходы. Если этот профицит инвестируется в облигации ГК, да еще под государственную гарантию, то выходит, что одна государственная организация финансирует налогами расходы другой государственной организации (но обе организации - внебюджетные). Если ГК дефолтирует по своим облигациям, то сработает государственная гарантия и деньги вернутся в ССС. Вот почему облигации ГК находятся среди тех активов, которые государство разрешает покупать в неограниченном количестве пенсионным фондам и страховым компаниям. В этом огромное преимущество ГК перед частными фирмами.

2.2 Причины создания госкорпораций

Рассматривая причины столь кардинального усиления внимания государства к созданию государственных корпораций, следует выделить следующие основные факторы.

Первое. Существенно усилился дисбаланс между обновленным (расширенным) составом приоритетных задач социально-экономического развития (диверсификация экономики, переход к инновационному типу развития) и имеющимися в распоряжении государства инструментами их решения. Торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования применения многих из существующих инструментов привели к сдвигу от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства.

Второе. Недостаточное качество административной системы, ее преимущественная ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики обусловили потребность в формировании дополнительных субъектов реализации государственной политики, определенной трансформации отдельных ведомств для решения долгосрочных задач. Выбор организационно-правовой формы «государственная корпорация» определялся в ряде случаев возможностями наделения соответствующих субъектов полномочиями, функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы.

Третье. Значимым фактором «переключения» внимания государства на создание государственных корпораций представляется ограниченность времени до вероятной смены (репозиционирования) властных элит в сочетании со стремлением в этих условиях дополнительно зафиксировать отдельные приоритеты в государственной политике, сформировать под них необходимые имущественно-финансовые заделы.

Уже в 2006 году стало очевидным, что процесс создания крупных государственных структур в форме ОАО с государственным участием слишком длителен и занимает иногда несколько лет (в значительной степени это определялось объективной необходимостью выполнения норм законодательства о приватизации). В дополнение к этому в начале 2007 года появился опыт разработки и обсуждения в Государственной Думе РФ проекта закона «О банке развития», предусматривающего создание государственной корпорации, и, соответственно, сработал «фактор примера».

По моему мнению, при принятии решений о создании госкорпораций соответствующие риски и проблемы достаточно четко осознавались в политических элитах, однако низкие издержки создания государственных корпораций в известной мере «перевесили» высокие издержки обеспечения их эффективной работы. Создание госкорпораций (требующее принятия законов) позволило «перенести» процесс принятия решений из Правительства в Федеральное собрание (и тем самым, в силу его «однополярности», существенно упростить и укорить данный процесс), а также расширило состав властных элит, способных инициировать предложения по созданию госкорпораций. Кроме того, в некоторых случаях использование формы государственной корпорации позволило упростить процедуры, сократить сроки и расширить возможные направления реструктуризации государственных активов в промышленности.

Необходимо обратить особое внимание на ужесточение действия со второй половины 2007 года фактора ограниченности времени при создании государственных корпораций. После обсуждения и принятия закона о Банке развития все последующие законопроекты о создании госкорпораций уже вносились либо депутатами, либо Президентом РФ, при этом данные законопроекты принимались в максимально сжатые сроки – через 1,5-2 месяца после внесения, а на рассмотрение в Государственной Думе приходилось лишь 1-1,5 месяца.

«Скоротечность» процесса принятия законов в 2007 году о создании государственных корпораций обусловила целый ряд значимых проблем, среди которых можно выделить следующие: