Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Создание государственных и муниципальных унитарных предприятий).pdf
Добавлен: 26.05.2023
Просмотров: 248
Скачиваний: 3
Случаи, в которых могут быть созданы унитарные предприятия, закреплены в п. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон об унитарных предприятиях).[10] Хотя в названной структурной части Закона не используется указание на то, что речь идет именно о целях создания юридического лица, это не меняет существа дела.
По-видимому, законодатель не стал оперировать термином "цели создания", поскольку он несет некую субъективную нагрузку и при этом относится к моменту создания одного лица другим. Вместе с тем оба субъекта - создаваемый (унитарное предприятие) и создающий (публичное образование) - являются искусственными, не наделенными собственной волей. О целях создания правильно говорить, лишь характеризуя волю должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.
С позиции формальной логики, ставить знак равенства между целями создания и целями деятельности юридического лица неправильно: это противоречит динамике жизни - ее движению по оси времени. Деятельность может осуществляться субъектом только после его появления. В тот момент, когда субъект существует, одна из "промежуточных" целей собственника уже достигнута - создано лицо, организационно предназначенное для решения тех или иных государственно или общественно значимых задач. В момент регистрации унитарного предприятия достигнута одна из промежуточных целей собственника, поскольку сформирована предпосылка достижения иных целей.
Если смотреть на ситуацию не с формальной точки зрения, а с позиции прагматической, между целями создания и целями деятельности унитарных предприятий можно поставить знак тождества. Для органов управления цели создания становятся целями деятельности.
Цели создания унитарных предприятий, наделенных имуществом на праве хозяйственного ведения, с точки зрения законодателя, отличаются от целей создания казенных предприятий. Однако, забегая вперед, отметим: анализ соответствующих случаев позволяет утверждать, что фактически унитарные предприятия, созданные с одними и теми же целями, могут быть наделены разными правовыми титулами на переданное им имущество: "...Ни ГК РФ, ни Закон об УП (п. 4 ст. 8) не содержат четких критериев при ответе на вопрос, в каких случаях предприятие должно быть основано на праве хозяйственного ведения, а в каких оно должно быть казенным. Отсюда следует, что выбор вида предприятия по логике законодателя - вопрос не столько "права", сколько "факта", который во многих случаях может быть решен индивидуально (или произвольно)".
Тезис о тождественности целей создания обоих видов унитарных предприятий подтверждается актом, имеющим к настоящему времени больше историческую, нежели правовую, ценность. Закрепленные в Законе цели создания унитарных предприятий на официальном уровне первоначально были провозглашены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 1024. Тогда, что показательно, это было сделано без дифференциации их по видам унитарных предприятий.
Ставя перед собой задачу подвергнуть анализу цели создания унитарных предприятий, отраженные в Законе, считаем необходимым систематизировать их определенным образом. Подходящим критерием, по нашему мнению, является схожесть целей создания казенных предприятий и унитарных предприятий с правом хозяйственного ведения.
По данному критерию следует выделить следующие цели:
цели создания, которые являются характерными только для одного из видов унитарных предприятий;
цели, которые могут преследоваться при создании двух существующих видов унитарных предприятий.
Мы выделили два случая создания унитарных предприятий со специфическими целями.
Только казенные предприятия создаются в случае:
если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.
Остальные цели создания унитарных предприятий обоих видов являются либо идентичными, либо схожими до степени фактического смешения.
Цели создания унитарных предприятий, закрепленные в Законе
1. Необходимость производства отдельных видов продукции, изъятых из оборота или ограниченно оборотоспособных, является целью создания унитарных предприятий, призванной показать их исключительность в отечественной системе юридических лиц.
Термин "гражданский оборот", понимаемый, например, некоторыми специалистами как юридическая форма экономического оборота, легального определения не имеет и, как следствие, обладает нечеткими границами. Понимание словосочетания "оборотоспособность объектов гражданских прав" осложнено в том числе и этим обстоятельством, но в большей мере - большим кругом установленных в законодательстве ограничений и запретов на совершение сделок с объектами гражданских прав. Если эти ограничения и запреты относить к оборотоспособности, термин теряет свое значение для юриспруденции, поскольку приобретает слишком широкое содержание.
Возможно, именно поэтому оборотоспособность не имеет легального определения, хотя попытки дать определение в юридической литературе имеются. Как было указано в: "...Под обротоспособностью следует понимать такое свойство объектов прав, которое позволяет совершать в отношении их различного рода сделки и иные действия, направленные на их отчуждение и переход в рамках гражданских правоотношений (на основании договоров купли-продажи, мены, дарения и т.д., в порядке наследования, при реорганизации и пр.)". Следует согласиться с мнением данного автора, не связывающего оборотоспособность с властной передачей объектов гражданских прав от одного субъекта к другому.
В связи с этим возникает вопрос: зачем производить продукт, который нельзя запустить в оборот? Скажем, часть наркотических средств и психотропных веществ являются полностью запрещенными к обороту, например: гашиш, героин, лист кока, маковая солома, масло каннабиса и др. Соответственно, производство данной "продукции" для целей запуска в оборот является незаконным. Следует заметить, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, а не оборота как такового. Гражданский оборот, как это следует из п. 1 ст. 2 ГК РФ, относится к числу отношений, основанных на "равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников".
2. Необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена как цель создания унитарного предприятия, основана на особом свойстве данной категории юридических лиц - способности обладать имуществом исключительно на ограниченных (по терминологии законодателя - "вещных") правах.
Федеральное законодательство устанавливает ряд случаев, когда имущество может находиться только в собственности публичного образования.
Так, недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме . Однако права пользования недрами могут отчуждаться и переходить юридическим лицам и их объединениям .
3. Необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач - самое общее основание создания унитарных предприятий. "Социальная задача" - категория весьма неопределенная, особенно если учитывать, что любая правовая норма регулирует общественные (социальные) отношения.
Рискнем предположить, что законодатель понимал под социальными задачами те, от решения которых зависит благополучие всех или значительной части членов общества, вне зависимости от их положения, а также те задачи, решение которых регулируется правом социального обеспечения. К настоящему времени вторая группа задач решается преимущественно юридическими лицами - несобственниками, но другой организационно-правовой формы - учреждениями.
4. Необходимость производства товаров, выполнения работ или оказания услуг, значительная или преобладающая часть которых предназначена для нужд публичного образования, - цель создания, характерная только для казенных предприятий. Законодатель ведет речь о нуждах Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, а не населения территории, потребляющей соответствующую продукцию производства.
5. Необходимость осуществления дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств соотнесена законодателем только с казенными предприятиями. Вообще, создание коммерческой организации для ведения убыточных производств является юридическим нонсенсом.
Законодатель указывает, что унитарные предприятия создаются также в случаях, когда соответствующей деятельностью не может заниматься никто иной в силу предписания закона. Тем самым обозначен возможный юридический механизм реализации экономической идеи государственной монополии, а не прямо закреплена цель создания юридического лица. Однако данная проблема требует отдельного внимания, как и вопрос о том, имеются ли и должны ли быть в отечественном праве случаи, когда для осуществления того или иного вида деятельности могут образовываться только унитарные предприятия.
Заключение
Статья 214 ГК РФ определяет, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 Кодекса (т.е. органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов).
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность см. постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1
Право муниципальной собственности
Статья 215 ГК РФ определяет, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 Кодекса (т.е. органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов).
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (статьи 294, 296).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Субъекты права публичной собственности
Особенностями правового положения государства и других субъектов публичной собственности являются:
наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;
осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.
Субъекты права публичной собственности:
Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность);