Файл: Бюджетный федерализм в Российской Федерации (Теоретические аспекты бюджетного федерализма).pdf

1.2. Исторический аспект становления и развития бюджетного федерализма в РФ

За время с 1991 года по настоящее пройден достаточно сложный путь становления бюджетного федерализма в России. За этот период времени бюджетное законодательство реконструировалось и изменялось, согласно времени его существования и функционирования^[12].

Таким образом, был пройден путь от децентрализации бюджетных отношений между РФ и ее субъектами к непосредственной централизации полномочий по финансовым и налоговым вопросам на федеральном уровне. На сегодняшний день основной задачей бюджетного федерализма в Российской Федерации является поиск более оптимального и разумного сочетания интересов всех бюджетов бюджетной системы России. Весь путь становления бюджетного федерализма условно можно подразделить на семь последовательных этапов, на которых и происходила соответствующая определенному периоду реконструкция различных нормативных актов, так или иначе имеющих непосредственное отношение к бюджетной системе Российской Федерации^[13].

Первый этап включает в себя период времени с 1991 года по 1993 год. Данный этап получил в научной литературе сразу два названия, первое-переговорный федерализм и второе-стихийная децентрализация. Суть названия «переговорный федерализм» заключалась в том, что основным методом регулирования межбюджетных отношений в тот период времени являлись неупорядоченные переговоры между центром, который на данном этапе становления был экономически слабым и более сильным, разумеется, в экономическом отношении, регионами. Что касается стихийной децентрализации, то здесь имеется в виду то, что межбюджетные отношения строились под воздействием определенных политических и субъективных факторов, которые выходили за рамки законодательного регулирования.

Например, на уровне субъектов РФ применялись правила реализации межбюджетных отношений те же, что и на федеральном уровне, так как отсутствовали законодательно закрепленные правила межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами. Эти названия в точности характеризуют данный период, так как только начиналось становление бюджетного федерализма и на тот момент отсутствовали нормативно правовые акты или какая-либо законодательная база, регламентирующая отношения между РФ и ее субъектами. ^[14]

НПА принятые в период становления бюджетного федерализма включали в себя:

1) Закон РСФСР «Об основах бюджетной организации и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Данный НПА раскрывал понятия бюджета, бюджетного устройства, бюджетной системы, также за региональными и местными бюджетами были закреплены источники собственных доходов и они были наделены правами по расходам, то есть здесь присутствовала впервые финансовая независимость региональных и местных бюджетов.

2) Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В данном законе закреплялись такие понятия, как консолидированный бюджет, дотация, субвенция, а также рассматривались общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов.

3) Конституция РФ 12 декабря 1993 г., которая определила равные позиции и взаимоотношения между субъектами РФ и федеральными органами государственной власти.

Второй этап становления бюджетного федерализма включал в себя период времени с 1994 по 1998 г. И носил название экспериментального бюджетного федерализма. Данный этап характеризовался тем, что региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и также распределять поступление этих налогов между бюджетами бюджетной системы.

Данный этап характеризовался проведением реформы межбюджетных отношений в 1994 году, целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральными и региональными бюджетами, а также предоставление финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

В 1997 году был принят ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым была создана рабочая группа по реформе межбюджетных отношений. В данный период осуществлялась выдача ссуд на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы^[15]. Таким образов, власти осознали, что необходимо создание нового, формализованного и прозрачного порядка распределения федеральных трансфертов, которые по их предположению должны были стать единственным каналом предоставления нецелевой федеральной финансовой помощи регионам.

Третий этап с 1999 по 2001 г. считается этапом построения федерализма. Основными НПА данного периода являются: Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., которая была направлена на разграничение ответственности и обязательств между органами власти и управления разных уровней, а также разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы. Бюджетный Кодекс РФ, который был введен в действие с 1 января 2000 года. С принятием БК РФ значительно повысился уровень регулирования наиболее важных бюджетных правоотношений. Однако, помимо положительного, БК имел и отрицательные моменты, к примеру, в нем отсутствовало понятие бюджетного федерализма, его содержания и принципов, данная проблема актуальна и в настоящее время.

Четвертый этап длился с 2001 по 2005 г и характеризовался тем, что в его основе лежало разграничение полномочий между разными уровнями власти. На основании данного принципа были приняты соответствующие НПА, одним из них было постановление Правительства РФ от 15.08.2001 №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации», данный акт должен был позволить самостоятельное проведение налогово-бюджетной политики на региональном и местном уровне.

Пятый этап становления бюджетного федерализма посвящен повышению эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления по реализации их полномочий. Данный период характеризовался высоким уровнем централизации налогово-бюджетных полномочий; бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования; неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований. В БК РФ вносились соответствующие изменения и дополнения.

Шестой этап длился с 2009 по 2012 г в его основе лежали межбюджетные отношения и организация бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Основные направления этого этапа были отражены в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. Также в этот период проводилась Программа Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Седьмой этап представлял своей целью повышение эффективности государственного управления и качества работы государственного сектора.

Основным и наиболее значимым НПА стало бюджетное послание Президента РФ от 28 июня 2012 года, в котором было отмечено, что межбюджетные отношения не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы РФ Ключевой задачей называлось расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов РФ определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

В настоящее время можно выделить еще и восьмой этап с 2016-2017 года по настоящее время. Данный этап характеризуется введением новой редакции Бюджетного Кодекса РФ. В связи с принятие Программы "Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в России будет изменятся бюджетная политика. Стратегические цели бюджетной политики сформулированы в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, в государственных программах "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" и "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", а также в проекте Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года.

Таким образом, на сегодняшний день продолжается реформирование бюджетной системы в целом и межбюджетных отношений в частности. Дальнейшее реформирование также будет сопровождаться принятием соответствующих НПА.

Выводы по главе 1: Бюджетный федерализм – это распределение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу формировании и исполнении бюджетов разных уровней.

Мы рассмотрели 8 этапов становления бюджетного федерализма в РФ и сделали выводы что на сегодняшний день продолжается реформирование бюджетной системы в целом и межбюджетных отношений в частности. Дальнейшее реформирование также будет сопровождаться принятием соответствующих НПА.

Глава 2. Исследование бюджетного федерализма в России

2.1.Развитие бюджетного федерализма в России

Россия по форме государственного устройства является федерацией. Для такой формы устройства государства характерно наличие государственно-территориальных образований – субъектов федерации. Такие субъекты обладают достаточно широкими полномочиями во внутренней политике и имеют особые права и обязанности, но при этом не обладают суверенитетом. При этом на уровне государства существует три уровня власти: федеральная, региональная и муниципальная. Властные отношения в федерации строятся на разграничении полномочий, но при этом государство остается целостным^[16].

Для федеративного государства важной проблемой является распределение властных полномочий, ресурсного обеспечения между уровнями власти. С помощью инструментов бюджетно-налоговой политики государство регулирует распределение финансовых ресурсов в системе социально-экономических отношений. Впервые понятие бюджетного федерализма ввели американские ученые, которые понимали под ним автономное функционирование бюджетов разных уровней власти и связи, которые устанавливаются между ними.

Таким образом под бюджетным федерализмом будем понимать систему налогово-бюджетных взаимоотношений всех уровней власти в рамках бюджетного процесса. Одной из главных функций бюджета любого государства является перераспределение доходов между группами граждан и регионами страны для обеспечения однородных условий жизни в разных частях государства. Такая функция бюджета актуальная для всех государств, независимо от их устройства, однако способы достижения результата заметно отличаются друг от друга.

Бюджетный федерализм базируется на ряде принципов^[17]:

1. Единство интересов всех уровней власти (федерального, регионального и местного);

2. Распределение общего бюджета по уровням на объективной основе;

3. Степень самостоятельности бюджетов и ответственности за его сбалансированность на различных уровнях власти.

Главный критерий выделения моделей бюджетного федерализма – это степень централизации власти или степень самостоятельности местных органов управления. Сегодня, все существующие модели бюджетного федерализма принято делить на: централизованные, децентрализованные и смешанные (кооперативные). Остановимся более подробно на каждой из моделей.

Централизованная модель бюджетного федерализма характеризуется наибольшей ответственностью центральных органов власти в вопросах, связанных с управлением финансами, социально-экономическими отношениями. Очевидно, что тотальный контроль федеральных и местных бюджетов ограничивает самостоятельность региональных органов власти. Однако таким образом устраняется неравенство между регионами путем бюджетных трансфертов. Страны с данной моделью бюджетного федерализма не наделяют достаточной самостоятельностью регионы, чтобы они могли использовать собственные источники дохода. Поэтому финансирование происходит за счет перераспределения средств из федерального бюджета, что не всегда является выгодным для страны.