Файл: Бюджетный федерализм в Российской Федерации (Теоретические аспекты бюджетного федерализма).pdf

2) некоторые русские области с неконкурентоспособной региональной экономикой, которые уже в течение длительного времени пребывают в депрессивном состоянии (Псковская, Ивановская, Смоленская, Курганская, Кировская, Костромская области, Алтайский край)^[23].

Таким образом, проблемы, связанные с уровнем развития этих регионов, не могут быть быстро решены. Бедные регионы испытывают настолько большие трудности, что в течение длительного времени им придется оказывать помощь из федерального центра по варианту перераспределения нефтяной ренты. Если время в очередной раз будет упущено, это приведет к обнищанию населения, что в конечном итоге существенно ухудшит социально-экономическую ситуацию в регионах, вплоть до самых крайних сценариев развития ситуации.

Как отмечает Э. Панарин, «с одной стороны, управлять населением при сокращении среднего класса проще, но, с другой стороны, возникают определенные риски. Наступает люмпенизация, что обостряет проблему безопасности. Таким образом, если экономическая ситуация будет усугубляться, то популярность правительства будет падать. … В крайней ситуации все может закончиться катастрофой»^[24].

Н. Зубаревич в своем докладе в Сахаровском центре отмечает три особенности современного российского кризиса: во-первых, пострадали региональные бюджеты, которые разбалансированы и испытывают сильное долговое напряжение. В общей сложности долг регионов и муниципалитетов составляет 2,66 трлн руб. – около 3 % ВВП. При этом есть регионы, которые блестяще умеют получать федеральные трансферты.

Например, Мордовия. Ее долг составляет 165 % собственных доходов. Величина дефицита по 2016 г. – 24 %; во-вторых, наблюдается инвестиционный кризис. В результате спад в автопроме составил 30 %, еще хуже ситуация с производством вагонов – минус 60 %; в-третьих, кризис оказывает самое негативное влияние на доходы и потребление населения. Оценивая перспективы развития кризиса, она отмечает: «Бодаться с этим государством – себе дороже. Риски коллективного действия в России чудовищны, результат совершенно не гарантирован, а возможностей выйти из ситуации через индивидуальные стратегии есть всегда. Наш опыт жизни этому нас научил. И вот сейчас вся страна тихо-мирно движется в режиме понижательной адаптации. А как вы понимаете, это приводит к деградации»^[25].

Теперь о регионах, которые обеспечивают доходную часть российского бюджета. Основной вклад в федеральный бюджет (почти 60 %) делают всего четыре субъекта федерации: 28 % всех налогов дает ХМАО, 16–18 % – Москва, 10 % – ЯНАО, 5 % – Санкт-Петербург. Отдельная чрезвычайно острая проблема – это распределение всех собранных в каждом регионе налогов между региональным и федеральным бюджетами. В большинстве регионов в их бюджет поступает от 70 до 100 % собранных налогов. Однако есть регионы с обратной пропорцией. Больше всего в федеральный бюджет изымают в нефтегазодобывающих регионах.

Например, у Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов – это 80–85 %, для Томской и Оренбургской областей, Ненецкого округа и Удмуртии – 65–70 %^[26].

Все это позволяет говорить о необходимости существенных изменений в системе межбюджетных отношений в РФ. По ряду причин Россия в течение первых десяти лет XXI в. превратилась в страну, в которой система управления является абсолютно централизованной, что привело к стратегической зависимости регионов от федерального центра, местного самоуправления – от региональных властей.

В конечном итоге это крайнее негативно влияет на развитие регионов и муниципалитетов. Очевидно, что данная система отношений между центром и регионами не может быть реформирована за короткое время. Это вполне естественно, так как существуют группы влияния, интересы которых определяются стремлением оставить существующих порядок этих отношений неизменным. Реформу межбюджетных отношений нельзя сводить только к налогам и трансфертам. Следует вести речь о комплексных и принципиальных изменениях.

1. Создание необходимых условий для экономической конкуренции регионов. К сожалению, это займет достаточно много времени. Речь идет о долгосрочном экономическом периоде (15–20 лет). В конечном итоге это позволит уменьшить диспропорции между регионами в их социально-экономическом развитии. Однако решение этой проблемы предполагает разработку понятной целенаправленной государственной экономической политики.

2. Институциональные изменения. Здесь необходимо вести речь об отмене ограничений со стороны федерального центра в отношении иностранных инвестиций. В настоящее время существует множество всевозможных ничем не обоснованных формальных ограничений.

3. Сама система межбюджетных отношений. В настоящее время в условиях экономического кризиса регионы вынуждены изыскивать средства для исполнения федеральных решений относительно социальных обещаний федерального центра. Как ни прискорбно об этом говорить, но самый реальный вариант – это перенос выполнения данных указов на значительно более поздние сроки. При этом следует помнить, что возможности налоговой децентрализации ограничены по причине больших различий в налоговой базе между регионами. Кроме того, значительное перераспределение бюджетных ресурсов останется в течение долгого периода времени. Однако, принципы его организации должно быть понятными и прозрачными. Регионы должны обладать свободой в маневре ресурсами в зависимости от развития ситуации.

4. Политические изменения. Федеральный центр должен предоставить главам и парламентам регионов реальные экономические права. Только в этом случае с руководства регионов будет возможно что-то требовать. Однако выполнение данного положения потребует организации выборов губернаторов. Федеральный центр должен определять общие принципы управления регионами. То же самое по отношению к политике руководства регионов к муниципалитетам. При этом следует помнить, что реформирование межбюджетных отношений необходимо проводить как можно быстрее. В то же время и федеральный центр, и региональные власти должны по возможности объективно представлять все те трудности, которые их ожидают и не допускать необоснованно высоких рисков.

Глава 3. Перспективы совершенствования бюджетного федерализма в России

Развитие демократических принципов в политической системе и в управлении, что происходит в последние годы в России, сделало обязательным компонентом государственного управления, органов местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко увеличилась и продолжает расти роль региональных финансов в национальной финансовой системе, соответственно, повышается роль местных бюджетов.

Количество местных финансов растет во многих странах, они становятся преобладающей частью финансовых ресурсов государства. Но это также вызывает много проблем. Как сделать справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами разных уровней? Как определить приоритетные цели бюджетного контроля, проведенного в одном из уровней? И самое главное - как достичь ту же ориентацию налогово-бюджетной политики на всех уровнях? Одним из главных характеристик федерального государства, является удовлетворение основных направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств Российской Федерации.

Другими словами, если, например, действия центра, направлены на сокращение расходов центрального правительства, то и вся региональная политика должна быть направлена на содействие снижению стоимости на уровне федерального государства. Но достижение такого баланса, особенно в российских кризисных условиях - является задачей более чем сложной. Надо найти единственно верный компромисс между подлинно федеративными тенденциями рынка и желанием централизации в глубоком кризисе.

Приоритетными направлениями развития бюджетного федерализма являются следующие:

1. предоставление большей автономии субъектам бюджетной системы;

2. повышение эффективности использования бюджетных средств. Анализ проблем бюджетного федерализма показал, что Российская система межбюджетных отношений неэффективна.

Это, прежде всего, происходит из-за следующих задач:

1. отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов;

2. нет единых правил поведения регионов-реципиентов в реализации федеральных и региональных социальных обязательств;

3. нет механизмов для поощрения регионов-доноров^[27].

Совершенствование системы бюджетного федерализма, можно провести в трех направлениях:

1. Обеспечение большей самостоятельности региональным органам власти;

2. Установление четких линий каждого направления реформы социальных услуг;

3. Укрепление механизмов контроля и ответственности региональных органов власти.

Конкретные варианты концепции бюджетного федерализма опираются на некоторую комбинацию двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивание условий конкуренции и обеспечения на всей территории страны национального минимального стандарта с другой стороны.

В соответствии с Конституцией существуют три системы налогообложения, но это не обеспечивает полного разделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой в виде государственной собственности на землю, недра, воды и другие природные ресурсы. Есть также федеральные фонды регионального развития; следовательно, есть межправительственное общение и взаимодействие между системами налогообложения. Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют.

Бюджетный федерализм может быть разделен на две части: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выступает в качестве централизованного распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а внешняя сфера выражает конечное использование бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества. В то же время, чем это дешевле, тем эффективней становится система бюджетного федерализма. Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма является выравнивание бюджета, который разделен на вертикальные и горизонтальные (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики)^[28].

Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между количеством обязательств каждого уровня государственных расходов с потенциальными ресурсами своего дохода (налоговых поступлений)^[29]. На вышестоящий уровень ввели обязательства: в случае если потенциальные возможности недостаточны, чтобы обеспечить доходную часть на более низком уровне для финансирования своих функций, то центральное правительство обязано предоставить региональной или местной власти недостаточную часть бюджетных средств.

Центральное правительство, обладая гораздо больше, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетных средств, накопленных в федеральный бюджет. Вертикальное выравнивание обязательно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета для решения социально-экономических проблем федерального масштаба, добавляются еще и затраты для достижения баланса бюджетной системы^[30].

Говоря упрощенно, система определяет фискальное выравнивание т.е взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, что позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от территории области где он живет.

В России оба направления бюджетного выравнивания представляют огромную проблему. Проблема горизонтального выравнивания становится здесь трудной, как не в какой другой стране в мире, так как решение по предоставлению услуг гарантированных государством связано с большим различием в экономической ситуации в отдельных регионах с различным уровнем затрат и большей дифференциацией бюджетного потенциала региональных и местных органов власти. Значительное влияние на предоставление каждому социальных стандартов, гарантируемых государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляя компанию отказаться от социальных расходов и уменьшать количество работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти процессы привели к ряду факторов, которые, наряду с естественными географическими факторами обязательно должны быть приняты во внимание при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.