Файл: Государственное управление и исполнительная власть (Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления).pdf

Глава 2. Исполнительная власть

2.1. Понятие, характерные черты и определение органа исполнительной власти

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рас­смотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его оп­ределение и кратко охарактеризуем виды органов исполнитель­ной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки орга­на исполнительной власти

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Таким образом, орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В определенном объеме в самой Конституции содержится классификация органов исполнительной власти. Это: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

Эти органы в свою очередь делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальнымотносятсяправительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, единоначальным — министерства, главные управления, департамент.

В последние годы появилась и получила развитие такая форма как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др.

2.2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

В Конституции, других федеральных законах, иных нормативных актах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый их которых самостоятелен. Всем эти органам присущи общие начала, вытекающие из духа и буквы Конститу­ции Российской Федерации. Это, прежде всего основополагающие начала — принципы демократизма, федерализма, частично вы­борности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, различия в статусе органов законодательной и исполнительной власти, гласности и некоторые другие. Перечисленные принципы в значи­тельной мере характеризуют глубоко демократический и циви­лизованный характер Российского государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов орга­низации органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В соответствии с избранным нами предметом исследования мы акцентируем внимание на политико-правовой характеристике принципов и начал, присущих именно органам исполнительной власти.

В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятель­ности органов исполнительной власти. В некоторых случаях прин­ципы государственного управления и органов исполнительной вла­сти по существу отождествляются, поскольку нередко не выде­ляются различия между государственным управлением и испол­нительной властью.

Органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации, базируются на значительно более широких и всеобъемлющих основаниях.

В ряде случаев либо обходят молчанием проблему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти, либо касаются ее лишь косвенно, что едва ли соответствует цели и задаче всестороннего исследования специфики органа исполни­тельной власти. Иногда говорят о понятии, содержании и основ­ных принципах исполнительной власти, а не ее органов, что так­же едва ли можно признать правильным.

Либо упоминают следующие: народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграниче­ния полномочий федеральных и региональных органов (правда, неясно, какие органы относятся к региональным), законности, гласности, приоритета и гарантированности прав личности; феде­ративного устройства, централизации, дифференциации (разде­ления) и фиксирования функций. Набор принципов в таком случае оказывается весьма разветвлённым и сложным, подчас противоречивым и весьма разноплановым. Что свидетельствует об отсутствии системности в подходе к проблеме, игнорировании эле­мента соподчиненности и упорядоченности принципов. Вполне естественно, что возможны и другие подходы к анализу такого вопроса, как принципы организации и деятельно­сти органов исполнительной власти.^[9]

По моему мнению, вопрос о принципах построения и дея­тельности государственных органов многоплановый, сложный, во многом дискуссионный

Названную проблему необходимо анализировать, руководству­ясь духом и текстом Конституции Российской Федерации, и в особенности ст. 10, в соответствии, с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Исходя из предыдущих рассуждений, а также ст. 3 ч. 2 Кон­ституции РФ следует сказать, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими ав­торами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности ор­ганов исполнительной власти Российской Федерации. Речь идет именно об органах исполнительной власти, а не о какой-то нео­пределенной, абстрактной исполнительной власти вообще. В связи с этим представляем два общих замечания: во-первых, принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даются в консолидированном варианте; во-вторых, некоторые принципы, которые будут изложены ниже, вполне могли бы быть принципа­ми деятельности органов законодательной власти и органов судеб­ной власти.

Итак, в систему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти входят:

1. принцип федерализма;
2. принцип правового регулирования (правовой основы) органа ис­полнительной власти;
3. принцип системности этих органов;
4. принцип централизации и децентрализации функций и реше­ния этой проблемы в самой системе;
5. принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий;
6. принцип законности;
7. принцип профессионализма и компетенции;
8. принцип гласности;
9. принцип чередования функций и полномочий и передачи одной частью органов исполнительной власти другой её части некоторых своих полномочий;
10. принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти.

Хотя приведенная классификация несколько условна, в ряде случаев она позволяет по-новому взглянуть и на данную проблему в целом, и на систему, характер и специфику принципов, кото­рые характерны именно для построения и деятельности органов исполнительной власти

1. Принцип федерализма — это конституционное, широкое и глубокое начало, которое во многом обусловливает характер и специфику всего организационно-правового строения современ­ного Российского государства в целом, а не только органов ис­полнительной власти. "Элемент федерализма" применительно к. органам исполнительной власти непосредственно закреплен в ряде глав и статей Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма как одна из основ построения органов исполнительной власти глубоко и всесторонне сочетается с прин­ципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Принцип правового регулирования (правовой основы) орга­на исполнительной власти, — как и вся система исполнительной власти Российской Федерации, так и ее отдельные части, и орга­ны требуют соответствующего и эффективного правового регули­рования, т. е. наличия правовой основы.

Исходные, фундаментальные положения на сей счет содер­жатся в, самой Конституции, остальное, т. е. текущее, динамичное регулирование, касающееся органов исполнительной власти, — в федеральных законах, во множестве других нормативно-право­вых актов.

Например, в Конституции определены основы правового ста­туса органов исполнительной власти Российской Федерации: в ст. 10 — принцип разделения государственной власти на законода­тельную, исполнительную и судебную; в ст. 71.п. "г" предусмотре­ны система федеральных органов исполнительной власти, поря­док их организации; в гл. 4 содержатся нормы о взаимоотношени­ях Президента и органов исполнительной власти; гл. 6 целиком посвящена статусу Правительства Российской Федерации. В фе­деральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, в постановлениях Правительства РФ содержатся многочисленные правовые нормы о статусе органов исполнительной власти, а также примерная структура органов краевой и областной администрации (управления, комитеты, от­делы)^[10].

Перечисленными и многими другими правовыми норматив­ными актами устанавливаются правовая основа соответствующих органов исполнительной власти, порядок их организации, право­вые основы компетенции.

3. Принцип системности органов исполнительной власти — до принятия нынешней Конституции Системность органов, в том числе органов государственного управления, рассматривалась как некая непреложная, имманентная самому общественно-политическому строю и действовавшей Конституции.

С принятием Конституции РФ положение несколько измени­лось. Теперь термин "система" применительно к государственным органам так просто не присваивается. Да и само понятие "систе­ма", а, следовательно, явление системности, применяется только по отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин "система" едва ли применим к органам законо­дательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовой статус, и наименования, и. по­рядок образования, и сроки легислатуры у них разные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как о системе.

Несколько по-иному Конституция РФ решает вопрос о систе­ме органов исполнительной власти. Стремясь укрепить исполнительную вертикаль, Конституция Российской Федерации ввела термин "система", установив при этом определенные объяснения и ограничения, отражающие новые характер и условия, в част­ности, построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ст. 77 ч. 2, которая предусматривает следую­щие особенности. Во-первых, речь идет о пределах ведения Рос­сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки, Конституция РФ уста­навливает: федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Словом, принцип системности требует дифференцированной интерпретации и применения к определенным видам государствен­ных органов, а именно к органам исполнительной власти.

4. Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы при построении и функционировании органов исполнительной вла­сти основополагающим был пресловутый принцип демократичес­кого централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа адми­нистративно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государ­ство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и дея­тельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансирован­ное сочетание централизации и децентрализации.