Файл: Эволюция жилищного права в России (Закон «Об основах федеральной жилищной политики», 1992г.).pdf

Введение

Жилищное право в России прошло сложный и долгий путь, который был полон противоречий и изменений. История России сложилась таким образом, что за короткое время монархический строй с развивающимися рыночными отношениями сменил республиканский строй, который пал под натиском социалистической революции, который отменил частную собственность и полностью перекроил гражданско-правовые отношения, а после развала СССР началась реставрация капитализма, института частной собственности и введение западных норм в отечественном градостроительстве.

Жилищное право в России разделено на 3 периода:

• Дореволюционный период (до 1917 года)
• Советский период (1917-1991)
• Современный период (с 1991 года)

Главная особенность дореволюционного периода состоит в зарождении жилищного права и сложности с жилищными фондами на период посткрепостнической эпохи. После реформ Александра 2 на свободу из под власти помещиков вышли миллионы крестьян, которые вольны были распоряжаться своей судьбой и лично находить средства на пропитание. Жилищные права на тот момент существовали только среди знати и горожан, ведь у них было средство на осуществление сделок с недвижимостью. Бывшие крестьяне наполнили города, и те, в свою очередь, не готовы были справиться с таким количеством потенциальных рабочих рук. В Москве, Санкт-Петербурге (позже Петрограде) и других крупных городах Российской Империи не хватало жилья для работников, и условия для них были одними из худших в мире, ведь в рабочих кварталах царила перенаселённость, антисанитария и острая нужда в базовых удобствах. Позволить себе квартиру в собственность могли лишь обеспеченные горожане, и то, в центре недвижимость была значительно дешевле, нежели в рабочих кварталах. После революции 1905 года власть задумалась над проблемой жилищных вопросов и базовых прав граждан, ведь до тех пор жилищные отношения фактически не регулировались. Дало оборот «жилищное дело», которое проводило анализ и собирало сведения о положении в рабочих кварталах и противоречий, которые там царили.

После революции 1917 года и приходом к власти большевиков – частная собственность, как институт, перестала существовать, бывшие хозяева квартир и усадеб были выселены из своих жилищ и приобрели статус «лишенцев», стали образовываться коммуналки, в которых проживали несколько рабочих семей. Национализированное советами недвижимое имущество бесплатно предоставлялось пролетариату в пользование. В 2024 году, с уходом политики военного коммунизма и приходом Новой Экономической Политики (НЭП) начали создаваться особые жилищные фонды – кооперативные, где отсутствовала бесплатность и возможность выселения из жилья. Данные фонды были чем-то похожи на частную собственность и частично улучшало условия проживания граждан, но к 1937 году они полностью стали государственными.

---

Несмотря на довольно активное развитие нормативного регулирования жилищных отношений в государстве, Конституция (Основной Закон) СССР 1936 г., и соответственно Конституция РСФСР, еще не выделяли право на жилище в качестве самостоятельного конституционного права советских граждан, но уже закрепляли право на неприкосновенность жилища (ст. 128), а также право граждан СССР иметь в личной (частной) собственности жилой дом (ст. 7, 9). Казалось бы, основополагающие права человека нашли свое закрепление в основном законе советского государства, но если вспомнить историю нашей страны и период сталинского тоталитаризма, то иначе как декларативными и нереализуемыми эти конституционные нормы назвать нельзя^[1].

Одним из важнейших нормативных актов рассматриваемого периода, своеобразным первым жилищным кодексом Советского Союза, стало Постановление ЦИК СССР № 112 и СНК СССР № 1843 от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» (далее по тексту Постановление 1937 г.), которое из-за содержательной стороны можно назвать первым жилищным кодексом нашего государства. Данный нормативный акт внес коренные изменения во все основные вопросы, связанные с предоставлением жилья и его использованием, а также в сферу управления жилищным фондом. В частности, в государственный жилищный фонд были включены все строения полностью или в значительной своей части, возведенные на государственные средства; была ликвидирована жилищно-арендная кооперация (согласно ст. 6, в месячный срок), а управление и использование государственного жилого фонда передано в непосредственное ведение соответствующих государственных органов; было введено обязательное письменное оформление договорных отношений по поводу жилища, его предоставления и пользования (ст. 18; Постановления 1937 г.); срок договора устанавливается не более 5 лет; вводится запрет на одностороннее изменение условий договора или его расторжение (ст. 27 Постановления 1937 г.); разрешается обмен жилыми помещениями, при наличии разрешения жилищного управления местного совета или государственного учреждения, предприятия или общественной организации, владеющих или арендующих дом (ст. 27 Постановления 1937 г.); на жильцов возлагается обязанность бережного отношения к имуществу; соблюдения установленных правил внутреннего распорядка и чистоты в квартирах; содержания помещения в исправности (ст. 29 Постановления 1937 г.). При сохранении возможности дминистративного выселения Постановление 1937 г. в ст. 31 ограничивает основания такого выселения следующим:

---

• увольнение съемщика, если жилое помещение было предоставлено ему в доме государственного предприятия или в арендованном этим предприятием доме в связи с его работой;
• увольнение съемщика, если жилое помещение ему было предоставлено в доме государственного учреждения или общественной организации, либо в доме, арендованном ими, и съемщик уволен по собственному желанию или за нарушение трудовой дисциплины, либо за совершение преступления;
• выселение из домов, предназначенных к сносу
• выселение из домов, принадлежащих органам Народного Комиссариата обороны и домов, принадлежащих органам транспорта

Выселение по иным основаниям могло осуществляться только в судебном порядке, причем ст. 32 Постановления 1937 г. специально оговаривала обязательность предоставления выселяемым годного для проживания помещения. Несмотря на то, что конституционное право на жилище в советском государстве еще не нашло своего закрепления в Основном Законе, сложились практические предпосылки для выделения данного понятия в качестве самостоятельной правовой категории. Государство полностью замкнуло на себе функцию распределения жилья, предоставив наиболее «полезным» для него категориям граждан значительные жилищные льготы. Сегмент же частной собственности в жилищной сфере был ничтожным. Таким образом, советский человек полностью зависел от государства в данной сфере. Принудительное лишение гражданина своего жилища также санкционировалось государством, но только по основаниям, прописанным в тексте закона. Кроме того, государство взяло на себя и роль регулятора платы за жилое помещение. Были введены дифференциальные расценки, учитывающие местонахождение жилого помещения, его удаленность от центра города, благоустроенность жилья; а также доход проживающих граждан. Но так называемая «квартирная плата» устанавливалась на неоправданно низком уровне, не покрывающем расходы государства на содержание жилищного фонда. Вводится новый административно-правовой институт прописки. Принимаются меры по ликвидации кооперативной и частной собственности. Допускается сохранение лишь мелкой, исключающей использование наемного труда частной собственности граждан^[2]

Сталинская эпоха ознаменована в первую очередь рекордным по своим масштабам проект индустриализации, вместе с тем предполагалось, и обеспечивать граждан новым жильём, особенно для городов. Во времена Сталина было с одной стороны построено временное жильё для рабочих барачного типа, которые в процессе стали их постоянным местом жительства, а с другой стороны, строились невиданные по своим размерам небоскрёбы, вошедшие в историю как «сталинские высотки». Славились они высокими потолками, красивым внешним видом, архитектурным стилем «сталинский ампир», лифтом и сложностью приобретения данного жилья. В СССР высокие здания были точечным архитектурным элементом, но не новой реальностью советских граждан. После смерти Сталина вектор перешёл на то, чтобы обеспечить максимальное количество граждан долгожданным жильём. Новые дома выполняли минимум для обеспечения комфортной жизни пролетария, и сохраняла баланс с себестоимостью строительства, ведь строить жильё необходимо было строить в масштабах всей страны. Новые сооружения приобрели прозвище «хрущёвки»: четырёхэтажные (позже пятиэтажные) здания, без излишеств, орнаментов и красот, но зато советский человек обретал собственное жилище, с личным санузлом, кухней и народ получил шанс на улучшение жилищных условий. На момент 50-60 годов – это была одна из самых важных задач государства. В период правления Брежнева хрущёвки стали выше и получили в простонародье имя «брежневка». Высокое здание, имеющее лифт, более просторное помещение, большую кухню и более толстые стены.

---

С середины 1960-х годов происходят смена политического курса страны, укрепление командно-административной системы, жилищно-правовая реформа сменяется контрреформой. В результате кардинальных изменений в советском праве не происходит. Государственная форма собственности приобретает абсолютный приоритет. Замедляется развитие содержательной части жилищного права, но при этом сохраняется активность в принятии актов жилищного законодательства.

К 70-ому году темпы строительства домов были рекордные. Так, в материалах XXV съезда КПСС отмечалось, что в период с 1956 по 1976 гг. в СССР было построено свыше 2 млрд м² жилья и это позволило перейти к распределению вновь вводимой жилой площади по принципу: квартиру — одной семье. Средняя обеспеченность жителя в этом же году составила 11 кв. м общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире. Для сравнения за 70 лет советской власти в СССР было построено 3,5 млрд м² жилья

В статье 44 Конституции СССР 1977 г. впервые было закреплено право граждан СССР на жилище. В Конституции СССР нашли воплощение основные идеи жилищной политики того времени: о бесплатности государственного жилья, равномерном и справедливом распределении жилищного фонда между различными слоями населения и самой низкой квартирной плате в мире. Принятие Основного закона положило начало формированию самостоятельной отрасли жилищного законодательства как формально-юридического выражения жилищного права. Жилищное законодательство, представлявшее собой значительный и неоднородный массив нормативных правовых актов, в период 1977-1985 гг. получает систематизацию и упорядоченность в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищных кодексах. Основы позволили придать нормам советского жилищного законодательства достаточно стабильный характер, обеспечить сочетание общесоюзных интересов с интересами союзных республик. В этот период создаются условия для выделения жилищного права в системе права в качестве комплексного правового образования^[3].

К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилья стояли 14 млн. семей (40 млн. человек). Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать. В 1991 году был реставрирован институт частной собственности.

---

После развала СССР для нового государства необходимо было на законодательном уровне обеспечить работоспособность новых видов взаимоотношений, защитить и отрегулировать право частной собственности, а так же дать толчок коммерческой отрасли строительства. Появился институт приватизации, множество граждан стали собственниками своего имущества и свободно могли его продавать, наследовать и сдавать в аренду. Ориентация государства была теперь сделана не на предоставление на бесплатной основе граждан квартир из жилищных фондов, а покупка оных своими личными средствами, тем самым стимулировав рынок недвижимости. Тем не менее, так как мы являемся социальным государством, и в конституции было прописано право на жилище^[4], было сохранено предоставление малоимущим и лицам, нуждающимся в улучшениях жилищных условий бесплатного жилья, либо за умеренную плату.

Мы начнём рассмотрение серии жилищных реформ с закона РФ «О приватизации жилищного фонда» от 04.07.1991. Как нами было замечено, к этому времени сформировалась необходимость перехода к рыночной экономике. Это требовало, среди прочего, изменения отношений собственности в жилищной сфере. Согласно документам, «Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда». По факту, должно было решиться две задачи: во-первых, создавался рынок жилья (за счёт расширения круга его собственников), а во-вторых, с государства снималось бремя поддержания в должном состоянии жилищного фонда, что требовало немалой части бюджета.

Закон «Об основах федеральной жилищной политики», 1992г.

В 1992г был принят закон, определяющий «основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере».

Целью федеральной жилищной политики является: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства».

---