Файл: Для нашей страны проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 396
Скачиваний: 1
Наглядно вся система субъектов исполнительной власти представлена А.А. Деминым в виде треугольника, вершиной которого является Президент РФ, а основанием – население, народ («именно для них… и создан весь аппарат государственного управления»).
Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.
Правительство РФ состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.
Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией РФ. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства. Однако в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112 Конституции РФ понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.
Назначение на должность заместителей Председателя и других членов Правительства – акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти.
Правительство РФ может само подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. Президент вправе принять решение об отставке Правительства и по своей инициативе, а также и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.
Департамент Правительства обеспечивает деятельность Правительства, его Президиума, а также Аппарата Правительства по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействует с соответствующими федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, с другими государственными органами и организациями.
Демократичность и эффективность функционирования государственного механизма в государстве в целом во многом обусловлены оптимизацией способа формирования региональных органов законодательной и исполнительной власти. Избрание региональных органов власти населением соответствующего субъекта РФ свидетельствует о подлинно демократичном и правовом характере федеративных отношений.
Однако если формирование региональных законодательных органов власти путем выборов сохраняется, то в отношении исполнительных органов власти произошла отмена выборов глав субъектов РФ, что противоречит принципам разделения властей и самостоятельности формирования региональных органов власти (ст. 10, 11, 77 Конституции РФ).
Глава субъекта РФ до декабря 2004 г. избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе. Глава региона избирался на срок не более пяти лет и не мог избираться на указанную должность более двух сроков подряд (хотя для некоторых субъектов РФ было сделано исключение). Потому в литературе справедливо предлагалось устранить чрезмерные различия в порядке избрания губернаторов и ограничить право на переизбрание не более чем на два срока подряд. Что касается срока полномочий главы региона, то большинство субъектов РФ устанавливали его в четыре года, хотя некоторые (Красноярский, Краснодарский края) воспользовались максимальной возможностью, установив пятилетний срок полномочий губернаторов.
Согласно новому подходу принцип прямых выборов глав субъектов РФ отменен в угоду централизации властных полномочий при формальном участии законодательного органа региона. Не менее чем две кандидатуры представляются полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделения полномочиями» в законодательный орган субъекта РФ.
Кандидата в губернаторы Президенту РФ предлагает политическая партия, победившая на региональных выборах. Это положение закреплено в Федеральном законе от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ. Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. №441 определен порядок данной процедуры.
За 90 дней до истечения полномочий действующего главы субъекта РФ (при досрочном прекращении его полномочий – не позже 30 дней со дня их прекращения) постоянно действующий коллегиальный руководящий орган политической партии представляет Президенту РФ три кандидатуры на пост губернатора. Предварительно глава государства и представитель политической партии обсуждают их.
Если ни одна из кандидатур не поддержана президентом, то согласно указу партия может предложить трех других претендентов. Если и они не будут одобрены, президент проводит консультации с представителями политической партии и регионального законодательного органа, после чего партия вновь вносит 3 кандидатуры. Консультации проводятся до тех пор, пока не будет достигнут консенсус.
Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. №441определено: если партия не представила претендента на пост губернатора, его выбирает Президент РФ (в том числе из состава федерального резерва управленческих кадров) из числа предложенных полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе.Указ вступает в силу со дня вступления в силу ФЗ от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ.
Если и концентрировать полномочия по формированию органов исполнительной власти у Президента, следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта РФ (всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост главы субъекта РФ. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно – через депутатов, предпочтения избирателей, что в большей мере отвечало бы конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта РФ.
В современных федерациях мира трудно обнаружить такой порядок наделения полномочиями главы субъекта федерации. Есть похожие способы, как, например, в землях ФРГ, где кандидатуры представляются не главой государства, а победившей на выборах партией. Назначение главы региона осуществляется главой государства в Индии и Пакистане, но в несколько ином порядке. Классическим примером, естественно, остаются те федерации, где глава субъекта федерации избирается населением региона (Аргентина, Бразилия, Мексика, США и др.).
Поэтому сомнительна не только целесообразность, но и конституционность такого порядка. Важно обратить внимание на непоследовательность Конституционного Суда России в данном вопросе. Первоначально в январе 1996 г. КС в решении по «алтайскому» делу подчеркнул, что законодательное собрание региона не может быть превращено в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, и потому такой порядок избрания главы субъекта РФ не может считаться легитимным. Однако позднее в Постановлении от 21 декабря 2005 г. Суд признал установленный порядок наделения гражданина России полномочиями главы субъекта РФ не противоречащим Конституции, констатировав, что представление главой государства кандидатуры губернатора региональному парламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает его сбалансированность как по горизонтали, так и по вертикали. Причем в данном решении КС, во-первых, посчитал, что не изменил свою правовую позицию, а скорректировал ее с учетом времени и новой модели избрания главы субъекта РФ; во-вторых, ушел от рассмотрения вопросов конституционности мер ответственности региональных органов, мотивируя это недопустимостью обращения. Вряд ли можно согласиться с позицией Суда, поскольку такое «избрание» не вписывается в федеративную структуру государства и подрывает основы конституционного строя России.
Между тем законодатель предпринял определенные шаги в нейтрализации негативной реакции на такой подход. Законом расширен круг участников инициирования представления кандидатуры главы субъекта РФ. А именно – политическим партиям, победившим на региональных выборах, предоставлено право инициировать рассмотрение региональным парламентом вопроса о поддержке кандидатуры губернатора для альтернативного представления Президенту Российской Федерации. Предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов, оформляется соответствующим решением регионального парламента и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.
В любом случае в условиях сложившейся обстановки необходимо: во-первых, изменять порядок выборов глав субъектов РФ, как минимум – расширив права региональных парламентов, а не политических партий в определении кандидатуры главы региона, и как максимум – вернуться к прямым выборам глав субъектов РФ. Во-вторых, субъектам РФ следует вернуть право самостоятельного определения способа избрания депутатов регионального парламента, возможно, установив ограничение лишь для двухпалатных региональных парламентов, которое минимизирует ограничение их конституционной самостоятельности. Обозначенные идеи во многом требуют в дальнейшем проработки, направленной на прозрачность и сбалансированность процедуры организации избирательного процесса в субъектах России.
2.2 Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти
Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов исполнительной власти. Это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.
Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в части первой настоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.
В юридической литературе отмеченные особенности руководства называются дуализмом исполнительной власти, двойным подчинением исполнительных органов.
При этом Л.А. Окуньков, неоднократно подчеркивает, что осуществление всей исполнительной власти возложено на Правительство, а не на Президента (ст. 110 Конституции РФ): «Ни в Конституции РФ, ни в упомянутом Законе мы не найдем прямых или косвенных указаний на то, что Президент России возглавляет единую систему исполнительной власти».