Файл: Источники административного права (Общая характеристика источника права).pdf

3. Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. Специалистами отмечается современная тенденция к постепенному увеличению числа источников законодательного уровня в системе источников административного права. То, что ранее регулировалось на уровне указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, теперь находит отражение в актах более высокой юридической силы.

Это связано с объективными процессами, происходящими в нашем обществе. Законодательная процедура достаточно громоздка и продолжительна во времени, к тому же она связана с необходимостью согласования мнений не только различных инстанций, но и мнений народных представителей в процессе чтений в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ. На первых порах с принятием Конституции РФ 1993 г. отношения, не привлекшие пристального внимания законодательного органа вследствие их частного или недостаточно принципиального характера, регулировались Президентом РФ единолично или Правительством РФ коллегиально. Однако со временем у законодателя появляется возможность обратить взгляд на различные насущные потребности общественного организма, и, следовательно, число законодательных актов в сфере административного права стремительно растет.

Источниками административного права являются некоторые федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.

Среди законов, принимаемых по вопросам административного права, выделяются кодификационные законы, т.е. федеральные законы, принятые в форме кодексов. Среди них Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и другие. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.

4. Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Как уже было отмечено выше, законодательная деятельность Федерального Собрания РФ не всегда поспевает за потребностями в правовом регулировании бурно развивающегося общественного организма. В этой связи Президент РФ как Глава государства берет на себя функции законодателя, временно "закрывая брешь" правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, т.е. в соответствии с буквой Конституции РФ указ Президента РФ не может носит ограничительного характера.

Кроме того, Президент РФ обладает значительным объемом полномочий в рамках принятых законодательных актов. Так, в соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ отношения в области таможенного дела, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей, могут регулироваться указами Президента РФ.

Как Глава государства Президент РФ издает ключевой акт во всей системе государственного управления - указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указами Президента РФ утверждаются также положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ. Принципиальное значение в системе источников административного права имеет также Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации", Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" и другие.

Главы субъектов России также осуществляют активное нормотворчество в административной сфере.

5. Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации. Правительство РФ ведет наиболее активную правотворческую деятельность в области административно-правового нормотворчества. Большинство законов, регулирующих вопросы административного права, имеют отсылочные нормы на постановления Правительства РФ, которыми утверждаются те или иные конкретизирующие, поясняющие нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 г. N 16 "Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга", Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 г. N 201 "Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспортном строительстве" и многие другие. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

• акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);
• акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);
• акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);
• акты муниципальных органов;
• публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);
• акты правосудия (а именно: акты судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);
• административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права":

• административно-правовые идеи и концепции;
• правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
• правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
• акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций;
• управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

• нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
• законы РФ и ее субъектов;
• указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;
• решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

2.2. Ведомственные акты как источники административного права

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».

Для ведомственных актов характерны специфические признаки:

а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией;

б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов;

в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций;

г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов;

д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.

Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.

Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».