Файл: Источники административного права (Общая характеристика источника права).pdf

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.

Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.

В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.

Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.

Есть ведомственные акты - разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.

Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных ви-Дов правовой деятельности.

Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.

Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.

2.3. Судебная практика как источник административного права

Важнейшим источником административного права является судебная практика, судебные прецеденты, т.е. постановления судов по конкретным делам, ставшие образцами для разрешения судами аналогичных дел.

В цивилизованных странах суды обладают высшей юридической властью, поскольку в соответствии с законом или обычаем они являются последней инстанцией, решающей правовые споры. Их толкование конституции, законов и других нормативных актов является самым авторитетным, окончательным. Отсюда то уважение, с которым относятся к их решениям по конкретным делам. Возьмите любой американский или английский учебник или иную работу по праву, и обычно почти на каждой странице вы найдете несколько ссылок на постановления судов, цитаты из них и из выступлений отдельных судей, а нередко и большие выдержки из судебных протоколов. Юристы, и практики, и ученые, занимаясь каким-либо вопросом, прежде всего, как правило, анализируют судебную практику. В выступлениях судей и решениях судов делается обычно основательный анализ норм конституции, законов, подзаконных актов, судебной практики, трудов видных ученых. И этого часто бывает достаточно, чтобы занять определенную позицию по тому или иному спорному вопросу.

Судебная практика как источник права теорией часто не признается, т.к. формально в России нет прецедентного права и на решения судов вроде бы нельзя ссылаться в обоснование позиции защиты или обвинения в суде. Тем не менее, согласно действующему законодательству судебная практика фактически является источником права, поскольку нижестоящие суды обязаны учитывать постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда, которые обобщают судебную практику.

В США прецедентами становятся решения Верховного суда США и верховных судов штатов, а иногда и решения низовых судов; в Великобритании — это главным образом решения трех инстанций ее Верховного суда: Высокого суда, Апелляционного суда и палаты лордов; во Франции — решения Государственного совета (высшего административного суда страны); в Германии — решения Федерального административного суда, в Италии — решения Государственного совета, в Японии — решения Верховного суда; в Египте — решения Верховного административного суда, суда административной юстиции и других подразделений Государственного совета.

Значительное место среди источников административного права в странах общего права занимают обычаи. Особенно заметно их влияние на родине англо-американской системы права в Великобритании. Здесь устоявшимися веками обычаями регулируются в отдельных случаях полномочия и порядок деятельности административных и судебных органов. Так, например, на обычаях базируется ряд полномочий исполнительной власти. В таких случаях англичане говорят о прерогативе Короны, т.е. о полномочиях Короны, принадлежащих ей издавна. Причем, если принимается закон, в котором это полномочие упоминается, оно перестает быть полномочием, основанном на прерогативе, а становится полномочием статутным, т.е. полномочием, вытекающем из акта парламента. Королевской прерогативой является в Англии, в частности, гражданская служба, которая регулируется не законами, а подзаконными актами, издаваемыми кабинетом и министрами.

Судебную практику нельзя сводить и к разрозненным судебным решениям индивидуального характера, ибо она представляет собой результат теоретического обобщения таких решений с целью выявления типичного, повторяющегося единообразия. Но даже это обстоятельство не позволяет согласиться с группой ученых, ратующих за признание судебной практики самостоятельным источником права. А.Т. Боннер указывает на то, что в некоторых случаях имеющийся правовой вакуум необходимо преодолевать с помощью сложившейся практики судов. «Такая практика, — пишет автор, — по существу представляет собой не что иное, как юридический обычай». Более глубокий взгляд на судебную практику позволяет сделать вывод о том, что она не имеет собственного нормативно-правового, источникового содержания. Нарабатывая судебную практику, суды в одних случаях кладут в основу своих решений свободное усмотрение, в других — правовую доктрину. Во многих случаях за судебной практикой фактически скрываются типичные стереотипы правосознания судей.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.

Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже "одномоментное" применение, поскольку именно административно-правовые нормы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.

Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость в теоретическом и в практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо нам известна. Несколько лет тому была сделана попытка учеными - административистами видоизменить эту классификацию с учетом критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Но пока не пришли к единому мнению и до настоящего времени не пришли. Но, не взирая на это, полагаем, что правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки "нормообразования", избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Для этого предлагаем выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные акты

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс