ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.10.2020
Просмотров: 3118
Скачиваний: 48
* East Maurice A. and Dillery Edward C. The United States. The State Department's Post-Cold
War Status in Foreign Ministries. Change and Adaptation / Ed. by B.Hocking. Houndmills and L:
MacMillan Press, 1999. P. 228.
При президенте Д.Кеннеди авторитет Госдепартамента и американских дипломатических
сотрудников за рубежом был повышен. В мае 1961 г. Кеннеди предоставил послам США
право контроля за деятельностью всех американских учреждений за рубежом (кроме
военных миссий). По его прямому указанию госсекретарь Д.Раек призывал оперативных
дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать
решения».
В 1980 г. с одобрением Конгрессом Закона о Заграничной службе США кадровая
дипломатия обрела новую солидную правовую основу. Все же главная проблема, а именно
закрепление за кадровой дипломатической службой стабильного места в аппарате, не была
решена. Закон рекомендовал президенту производить назначения на высшие
дипломатические посты по преимуществу из сотрудников кадровой службы. Но пройдет
год, и президент Рейган, игнорируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) из
замененных им послов из числа своих личных знакомых. Одновременно несколько
опытных дипломатических профессионалов, чье карьерное продвижение оказалось
блокированным президентскими «назначенцами», были вынуждены уйти со службы. В те
годы Ассоциация Заграничной службы, защищающая интересы профессиональных
дипломатов, в специальном письме Рейгану отмечала, что из-за безответственных
назначений по политическим, а не деловым мотивам, «падает уважение к США в мире».
Разумеется, многие президенты США склонны в большей мере, нежели Рейган, опираться
на профессиональных дипломатов. Тем не менее, в целом статус последних остается
перманентно неустойчивым.
Дипломатическая служба и современная внешнеполитическая система США
В Соединенных Штатах Америки Госдепартамент, как уже говорилось, разделяет ряд
внешнеполитических полномочий с другими учреждениями — с Министерством обороны,
Советом Национальной Безопасности, Центральным разведывательным управлением,
Конгрессом, аппаратом Белого дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти
органы власти и управления не только способны эффективно влиять на принятие
внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в
самом Госдепартаменте и, особенно, в зарубежных представительствах.
Роль карьерных дипломатов — «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем, к
примеру, в Великобритании или некоторых других европейских странах, и сводится, за
редкими исключениями, к исполнительной работе рутинного характера. В
Госдепартаменте отсутствует аналог поста британского кадрового дипломата № 1 —
постоянного заместителя министра, выполняющего роль связующего звена между
политическими руководителями МИД и профессиональными кадрами. Соответственно,
последним практически невозможно «пробиться» со своими рекомендациями к высшему
руководству Госдепартамента, не говоря уже о президенте. Для этого им надо преодолеть
толщу высшего партийно-политического начальства, поскольку руководящее звено
Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.
11
Оно включает в себя госсекретаря, его первого заместителя по общеминистерским делам
(осуществляет общее руководство Госдепартаментом в отсутствие госсекретаря и
контроль за административно-кадровыми делами), пять первых заместителей (курируют
важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать
заместителей (ответственных за более частные участки работы и за отношения с
отдельными регионами), и более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется
в управлениях, каждое из которых возглавляется заместителем или директором. Именно
эти должности замещаются по преимуществу профессиональными дипломатическими
кадрами, хотя и здесь не редки «люди со стороны». Что до более высоких постов, то на
них последние преобладают.
Штатное расписание Госдепартамента — около 14 тысяч сотрудников, из них карьерных
дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%). США
содержит 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах (по данным
1998 г.), в которых представлены своим персоналом 28 учреждений США, включая
Госдепартамент*.
* Reinventing Diplomacy in the Information Age. Center for Strategic and International Studies.
Wash., D.C., 1998. P. 157.
Другая особенность — общая многочисленность персонала посольств (100—150
рангированных сотрудников в целом ряде стран, у других крупных государств — втрое
меньше).
На рубеже столетий протекционизм исполнительной власти и лично президента при
назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Дело доходит до того, что
некоторые опытные послы-профессионалы, возвращаясь в страну (например, посол в РФ
Томас Пикеринг в 1996 г.) апеллируют к общественному мнению, дабы убедить
президента в том, что политический протекционизм, а также набор кадров в посольства не
по деловым соображениям, а в стремлении представить за рубежом «имидж» Америки,
фактически приводит к падению качества и эффективности работы*. Пикеринг, вероятно,
рассчитывал, что президент Клинтон, переизбравшись на второй срок, прислушается к его
словам. Но этого не случилось — Клинтон при назначении новых послов превысил даже
обычную квоту для «назначенцев» президента (30—35%), назначив почти половину
послов по протекции.
* The Guardian (UK). Nov. 9. 1996.
Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в посольства для поддержания
«имиджа» Америки, кадровая инфляция и чехарда, трудности управления и координации,
неуверенность кадровых дипломатов в своем будущем (их карьерный рост блокируется
политическими «назначенцами»), напряженность в отношениях между представителями
различных ведомств в посольствах, бесконечные реорганизации последних десятилетий (к
примеру, Информационное агентство США то выводилось из структуры Госдепартамента,
то вновь в нее интегрировалось), и, наконец, рост международного терроризма,
направленного против посольств США и их сотрудников — все эти факторы отрицательно
сказываются на эффективности работы посольств, едва справляющихся с постоянно
12
растущим объемом текущих дел (к примеру, в 1997 г. консульские учреждения США
должны были рассмотреть более 8 миллионов визовых заявлений иностранных граждан).
Из-за непрекращающейся напряженности в отношениях между президентом и конгрессом
последний неуклонно урезает ассигнования на деятельность дипломатических
учреждений, чья численность и объем деятельности возрастают (в период с 1986 г. было
открыто 40 новых посольств и консульств). В то же самое время, по информации
госсекретаря У.Кристофера (ушел в отставку в начале 1997 г.), финансирование
Конгрессом внешнеполитических учреждений уменьшилось в реальных ценах на 50%.
«Удивляет и то, — говорил Кристофер, — что решения о финансовых сокращениях
принимались конгрессменами даже без какого-либо серьезного обсуждения сути дела»*.
* Warren Christopher. In the Stream of History. Shaping Foreign Policy for a New Era. Stanford:
Stanford Univ. Press, Calif, 1998. P. 533.
Дипломатические кадры: отбор, обучение, продвижение по службе, рангирование
В США набор кадров профессиональной дипломатической службы (Заграничной службы
США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов*. Набор,
по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах
равных возможностей, «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи, пола,
вероисповедания, национального происхождения, семейного положения». Американское
законодательство требует, чтобы в рядах службы были представлены все основные
общественные слои и этнические группы населения страны, а также все ее
географические регионы.
* См. подр.: Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М.: Международные
отношения, 1987. С. 163—165.
В этих целях ряду категорий претендентов представляются льготы при поступлении на
службу (например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения,
индейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляя в
экзаменационную комиссию вместо него оценки, полученные ими по окончании высшего
учебного заведения). Для черных американцев выделены квоты в дипломатических
учреждениях. Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках
федеральной программы обеспечения равных возможностей при наборе на работу,
вызвали недовольство части кадровых дипломатов. Последние утверждали и продолжают
утверждать (об этом писал уже упоминавшийся ранее посол США в РФ Т.Пикеринг), что
расширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее
профессионального уровня, провоцирует психологическую напряженность в
дипломатических ведомствах.
Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что именно для ее решения с начала 80-х
годов был ужесточен порядок продвижения на дипломатической службе. Три высших
внутренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьерного посланника и
карьерного советника) выделены в особую категорию — звено руководящего состава
службы {Senior Foreign Service). Переход дипломатов в эту категорию обставлен новыми
13
условиями, в частности, требованием, чтобы в течение предыдущей карьеры им были бы
освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участков работы.
Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга
(обозначенные цифрами, они называются в США классами и примерно соответствуют
должностям от стажера (атташе) до 1-го секретаря). По Закону 1980 г. был установлен
максимальный срок, в течение которого дипломат может работать без повышения в классе.
Если он, по мнению соответствующей комиссии, не заслуживает повышения, то, как
правило, он должен досрочно уйти в отставку. Зачисление вновь поступивших на службу
дипломатов в постоянные штаты производится теперь только по истечении
испытательного срока (3—4 года).
Ранее говорилось о том, что связи руководителей британской профессиональной
дипломатии с высшими учебными заведениями минимальны и эпизодичны. В США,
напротив, эти связи — со времени провозглашения президентом Дж.Кеннеди программы
«новой дипломатии» — носят всеобъемлющий, многообразный и постоянный характер*.
Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы
на требования дипломатического аппарата. Ряд специальных дисциплин, связанных с
дипломатической практикой, преподаются уже в студенческих аудиториях. Выпускники
этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы успешной сдачи вступительных
экзаменов для поступления на дипломатическую службу. Этим специальная подготовка
дипломатических кадров не ограничивается. У Госдепартамента есть свой собственный
учебный центр — Институт Заграничной службы США.
* О «новой дипломатии» Джона Ф.Кеннеди см.: Матвеев В.М. Дипломатическая служба
США. С. 69—87.
Дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и переподготовку в стенах Института,
либо в университетах и научно-исследовательских центрах, как правило, трижды в
течение своей карьеры. Первый раз — после приема на службу, второй — в середине
карьеры, и третий — при прохождении стажировки на специальном семинаре для
дипломатов высшего звена. Повышение квалификации дипломатических кадров
предусмотрено Законом 1980 г., где зафиксировано так называемое правило «три из
пятнадцати», согласно которому карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х
лет должен провести на родине — в Госдепартаменте, на стажировках в Институте
Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе (крупных
компаниях со значительными международными связями).
Начальный курс обучения обязателен для всех дипломатических служащих. Он включает в
себя курс «общей ориентации» (ознакомление с организацией и методами
дипломатической работы, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми
информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному
мастерству (например, методы экономической работы, консульская служба, методика
международных переговоров); изучение иностранного языка и жизни страны, куда
дипломата предполагается командировать (Институт Заграничной службы обеспечивает
изучение примерно 60 языков).
Все дисциплины преподаются по методике полного «погружения» слушателей в
изучаемый предмет. По этой причине к изучению нового курса слушатель переходит лишь
по окончании предыдущего, т.е. в большинстве случаев исключен метод, при котором
слушатели параллельно занимаются несколькими предметами одновременно.
14
Подводя итоги, отметим, что, по мнению большинства специалистов, кадровая
дипломатическая служба США — относительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но
одновременно наиболее компетентная, квалифицированная и эффективная часть
громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, со времени создания
службы в 1924 г. она практически непрерывно подвергается критике, а порой и прямым
преследованиям со стороны политиков популистского толка, президентских
администраций, ультра-реакционеров в «маккартистский» период истории США (1-ая
половина 50-х годов). Нередко нападки на кадровых дипломатов и на Госдепартамент в
целом инспирировались другими федеральными ведомствами, претендующими на
увеличение своей доли «внешнеполитического пирога». Неконструктивная критика
деятельности Заграничной службы продолжается и по сей день. Утверждение в 1980 г.
Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остроту вопроса. В
Законе недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба,
основанная на высоком профессионализме, служит национальным интересам страны и
необходима для оказания содействия Президенту и Государственному секретарю в
ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».
Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов подкреплена в Законе и
предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной
службы (своеобразного дипломатического профсоюза) оспаривать решения
аттестационных комиссий в специально созданном административном суде, вести
департамента по вопросам условий труда, назначений, увольнений, присвоения очередных
дипломатических классов. При всем этом Закон, как уже говорилось, не изменил и не мог
изменить ситуацию государственно-политической и правовой неопределенности, в
которой с самого начала оказались профессиональные дипломатические кадры из-за
имеющихся у президента США практически ничем не ограниченных полномочий в сфере
кадровых назначений на дипломатические должности всех уровней.
В США официальные подходы к роли дипломатии, к способам принятия
внешнеполитических решений и их осуществлению, к формированию состава
дипломатических и в целом внешнеполитических ведомств — принципиально иные,
нежели, к примеру, во Франции или в Великобритании. Дипломатия интерпретируется в
расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой
точки зрения кадровая дипломатическая служба может быть и на деле является лишь
одним из многих инструментов осуществления внешнеполитического курса.
Среди действующих лиц американской дипломатии — президент США и его
администрация, Конгресс США, Совет Национальной Безопасности, ЦРУ, военные и
гражданские федеральные ведомства, полуправительственные и неправительственные
организации, университеты и научно-исследовательские институты, частный бизнес. Ряд
специалистов полагают, что субъектами дипломатической деятельности могут быть даже
отдельные граждане*. В самом деле, влияние общественных групп и граждан на
внешнеполитическую деятельность в США несравнимо выше, чем во многих европейских
странах.
* Multilateral Diplomacy and the United Nations Today / Ed. by J.Mul-doon, et al. Boulder:
Westview Press, 1999. P. 136—153.
15