Файл: Проблемы эффективности государственного управления.pdf

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновремен­но являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнитель­ной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государствен­ного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за преде­лами действия принципа разделения властей.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный ме­ханизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концер­нов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структур­ных подразделений исполнительных органов их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Конечно, внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти не тождественна самой этой власти.

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и г.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.

Государственное управление — синоним государственно-управ­ленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической дея­тельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность — это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Органы, государственного управления — субъекты исполнитель­ной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы — собирательный термин, который мо­жет быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные орга­ны системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

Данные уточнения сделаны в связи с тем, что единая терминология, определяемая переходом к системе разделения властей, еще оконча­тельно не сложилась.

Так, действующее законодательство Российской Федерации, наря­ду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах»^[15], о «государственных органах управления»^[16] и т.п.

В Положении о Комитете Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство), который является федеральным органом исполнительной власти, прямо указывается на то, что он осуществляет государственное управление в порученной ему области^[17].

А Федеральный закон «О конституционном суде Российской Феде­рации» говорит об «исполнительных органах государственной власти»^[18].

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотно­шения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятель­ность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный период государство являлось соб­ственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосред­ственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилось строго цент­рализованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятель­ности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уро­вень управляемости общественных отношений во всем их многооб­разии. Тем не менее, экономическая реформация, ориентировка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в ус­ловиях разгосударствления, приватизации, акционирования, станов­ления институтов частной собственности, развития местного самоуп­равления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки защиты, но и регуляции.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредст­венного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобще­ствления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция ста­новления системы государственного регулирования, что особенно за­метно в экономической области. Если государственное управление всег­да исходило из необходимости постоянного и непосредственного (пря­мого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самосто­ятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обес­печение их хозяйственной оперативной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти, на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождаю­щегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождеств­лялись с так называемой «административно-командной системой».

Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назна­чению. Мало того, по своей сути регулирование — непременный эле­мент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо высту­пает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управ­ленческих связей. Тем не менее, все это в значительной степени услов­но, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государствен­ное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воз­действием преимущественно на неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.

По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием. С другой стороны, государственное регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, т.е. налоговых, льготных и т.п., обобщенно характеризуемых в качестве экономических методов управления.^[19]

В настоящее время центральное место в государственно-управлен­ческой деятельности занимает:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государст­венных программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая и т.п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государствен­ное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав пот­ребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосу­дарственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за работой вправляемой и регулируемой сфер.

Более определенные выводы о государственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многим причинам. Главная состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностью устранены и те, без которых никакая система управления, как бы ее не называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрократический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляемость. Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, все в большей степени стали утрачиваться.

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов полностью игнорировались решения федерального центра, «частные» интересы стали пре­валировать над публично-правовыми, государственная дисциплина все в большей мере становилась крайне расплывчатым и произвольно тол­куемым понятием и т.п. Создавалось впечатление, что государственное воздействие на общественную жизнь у нас значительно слабее, чем в государствах рыночной ориентации. Подобных явлений при так называемой «административно-командной системе» не наблюдалось. А они продолжаются по сей день.^[20]

Во многом это связано с явной неподготовленностью к глубокой реформации политической и экономической систем. Вот почему можно понять и правильно оценить уже идущие «снизу» требования усилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизни страны, национализировать ряд объектов, укрепить исполнительскую дисциплину, повысить взаимную ответственность управляющих и управляемых за общее дело, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен и т.п., т.е. сохранить все то, без чего управлять делами государства и общества практически невозможно даже в самых развитых капиталистических странах.

Заключение

Перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.