Добавлен: 08.07.2023
Просмотров: 229
Скачиваний: 4
Введение
Вопросы правового регулирования жилищных отношений так или иначе затрагивают интересы каждого человека. До 1 марта 2005 г. такие отношения главным образом регулировались Жилищным кодексом РСФСР, принятым еще в 1983 г. Правовую регламентацию в нем получили, прежде всего, отношения, возникающие в связи с пользованием жилыми помещениями по договорам социального найма.
В начале 90-х гг. прошлого столетия, в период становления в России рыночных отношений, были введены в действие нормативные правовые акты, направленные на преобразования в жилищной сфере. В 1990 г. был принят Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-«О собственности в РСФСР»[1] , в котором устанавливалось право гражданина распоряжаться по своему усмотрению квартирой, жилым домом, дачей, иными помещениями и строениями (п. 1 ст. 13). Согласно указанному Закону, член жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью внесший свой паевой взнос, приобретал право собственности на предоставленное ему имущество (п. 2 ст. 13). Позднее эта норма была воспроизведена в п. 4 ст. 218 ГК РФ[2].
Другим важным документом стал Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 154[3] «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее — Закон РФ № 1541-Ц , в соответствии с которым нанимателям жилых помещений было предоставлено право приобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде.
В 1992 г. стал действовать Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-! «Об основах федеральной жилищной политики»[4] , который установил основные принципы реализации конституционного права граждан на жилище в новых социально-экономических условиях и одним из важных положении которого являлось то, что частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере не ограничивалась по количеству, размерам и стоимости, обеспечивалась правом неприкосновенности и подлежала регистрации в местной администрации (ч. 3 ст. 6). Заметим, что в соответствии с ранее действовавшими нормами ГК РСФСР 1964 г.[5] в личной собственности гражданина, у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей мог находиться один жилой дом или часть его. При этом если в личной собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей оказывалось более одного жилого дома, на собственника возлагалась обязанность по его отчуждению в течение одного года под угрозой принудительной продажи жилья. В случае невозможности продажи жилья вследствие отсутствия покупателей дом по решению исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов безвозмездно переходил в собственность государства (ст. 106—107 ГК РСФСР).
-
Особенности правового регулирования жилищных отношений по ЖК РФ
Новый этап в регулировании жилищных отношений связан со вступлением в действие 1 марта 2005 г. ЖК РФ. С этой даты, по мнению ряда специалистов в области жилищного права, начался новый этап в развитии жилищного законодательства России, качественно нового и отвечающего условиям рыночной экономики, а также современным социальным реалиям[6]. Однако оптимизм по поводу введения в действие ЖК РФ разделяется далеко не всеми. Так, В. Н. Литовкин отмечает, что вряд ли можно найти в нашем законодательстве другой такой не проработанный законодательный акт. По его мнению, Кодекс неадекватен реалиям действительности и представляет полный отрыв от нее[7]. У некоторых юристов даже сложилось впечатление, что до издания нового Кодекса в нашей стране не было опыта подготовки и принятия жилищного законодательства, многолетнего (почти восьмидесятилетнего) опыта[8] . Высказывается даже мнение о необходимости отмены ЖК РФ[9].
Многие положения российского жилищного законодательства вызывают вопросы. И прежде всего, какие отношения регулируются ЖК РФ. Перечень жилищных отношений определен ч. 1 ст. 4 ЖК РФ. К ним относятся отношения по поводу:
1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
3) пользования общим имуществом собственников помещений;
4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;
5) учета жилищного фонда;
6) содержания и ремонта жилых помещений;
7) переустройства и перепланировки жилых помещений;
8) управления многоквартирными домами;
9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
10) предоставления коммунальных услуг;
11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;
12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Как видим, понятие «жилищные отношения» охватывает широкий круг общественных отношений. Среди них можно выделить имущественные отношения, регулируемые нормами гражданского права (см., например, п. 1—3 и др.), а также отношения публично-правового характера, построенные по модели «власть-подчинение» (см., например, п. 5 и 12). Некоторые юристы, правда, выделяют еще корпоративные отношения, т. е. отношения, возникающие по поводу создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов[10]. Следует согласиться с мнением Ю. К. Толстого о том, что понятие «жилищные отношения» является собирательным и охватывает различные по своей юридической природе отношения[11]. В связи с этим вряд ли представляется оправданным рассматривать жилищное право как самостоятельную отрасль права, поскольку нарушается принцип единства метода правового регулирования. Будем исходить из того, что жилищное законодательство выступает в качестве комплексной отрасли законодательства (комплексного правового образования)[12], объединяющей нормы различных отраслей права, хотя в юридической литературе по этому поводу высказываются и иные мнения[13].
В жилищном законодательстве основную часть норм составляют нормы гражданского права. Не случайно в ч. 1 ст. 1 ЖК РФ закреплено, что жилищное законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений[14]. Это положение дает основание некоторым ученым-юристам рассматривать жилищное законодательство как специальную часть гражданского законодательства[15]. Отметим, что ГК РФ имеет две главы, посвященные регулированию жилищных отношений: гл. 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения», гл. 35 «Наем жилого помещения». Однако в ст. 15 ЖК РФ в числе актов, регулирующих жилищные отношения, не упоминается ГК РФ. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71), а жилищное законодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Между тем жилищное законодательство, как уже было отмечено, включает в себя гражданско-правовые нормы. Налицо явное противоречие. Как отмечает А. П. Сергеев, все просто закрывают глаза на очевидное несоответствие двух этих положений друг другу[16] .
Положение осложняется еще и тем, что в ЖК РФ, так же как и в ГК РФ, установлен приоритет норм соответствующего кодекса по сравнению с другими нормативными правовыми актами. Так, в ч. 8 ст. 5 ЖК РФ установлено, что в случае несоответствия ЖК РФ норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах, применяются положения ЖК РФ. С другой стороны, в ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ закреплено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В законодательстве остается открытым вопрос, какой закон подлежит приоритетному применению в случаях, если гражданско-правовые нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, противоречат положениям ГК РФ.
В юридической литературе по этому поводу не сложилось единого мнения. В частности, Т. Журавлев при анализе ст. 674, 675, 678, 680 и п. 1—3 ст. 685 ГК РФ о договоре найма жилого помещения указывает на приоритет норм Гражданского кодекса над нормами жилищного законодательства. Автор отмечает, что это подкреплено также п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором устанавливается верховенство указанного кодекса по отношению к другим актам, регулирующим гражданские отношения (включая и те, которые входят в состав жилищного законодательства, если иное прямо не указано в самом ГК РФ[17]. О. Ю. Шилохвост считает, что равная юридическая сила обоих кодексов, являющихся федеральными законами, не дает основания для жесткого подчинения норм жилищного права, регулирующих гражданско-правовые отношения, требованиям гражданского законодательства. Поскольку ЖК РФ, будучи актом комплексного законодательства, включает нормы гражданского права и заимствует их применительно к отношениям, связанным с владением, пользованием и распоряжением одним из объектов гражданских прав — жилым помещением, жилищное законодательство в этой части следует признать специальным по отношению к гражданскому законодательству, содержащему общее регулирование соответствующих отношений. Следовательно, доктрина права и буква законодательства допускают наличие в ЖК РФ специальных правил, отличающихся от общего гражданско-правового регулирования[18]. А. А. Иванов применительно к регулированию недвижимого имущества отмечает, что поскольку жилищное законодательство является специальной частью гражданского, оно может содержать правила, изменяющие общее гражданско-правовое регулирование, касающееся недвижимости. В то же время в части, не урегулированной ЖК РФ, продолжают действовать общие нормы гражданского права[19]. Представляется, что решение данного вопроса требует законодательного закрепления.
Из содержания п. 2 ст. 5 ЖК РФ следует, что в жилищное законодательство входят нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Закрепляет полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере ст. 14 ЖК РФ. К ним, в частности, относятся установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения. По мнению
B. Н. Литовкина, введение третьего правотворческого уровня, регулирующего общественные жилищные отношения, наряду с двумя названными в ст. 72 в Конституции РФ — Российской Федерацией и субъектами Федерации, есть нарушение Конституции РФ[20] .
Вызывает вопрос и норма ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, из которой следует, что порядок признания граждан малоимущими определяется законом соответствующего субъекта Федерации. Жилищный кодекс РФ устанавливает, что признание граждан малоимущими должно осуществляться, во-первых, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи и, во-вторых, с учетом стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. В результате в субъектах Федерации устанавливаются различные критерии признания граждан малоимущими, т. е. жилищное законодательство допускает неодинаковые условия для реализации гражданами права на жилище, предусмотренное ст. 40 Конституции РФ, что вряд ли следует признать правомерным. Полагаем, что не на уровне субъектов РФ, а на федеральном уровне должны быть установлены четкие и единообразные критерии отнесения граждан к категории малоимущих. Такое мнение неоднократно высказывалось и в юридическом литературе[21].
Особого внимания заслуживает рассмотрение вопроса об объектах жилищных прав. В соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ ими являются жилые помещения. Согласно ч. 2 ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан. Таким образом, среди признаков жилого помещения ЖК РФ выделяет три: 1) жилое помещение является недвижимым имуществом; 2) жилое помещение является изолированным; 3) жилое помещение должно быть пригодно для постоянного проживания граждан.