ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 24.10.2020
Просмотров: 8040
Скачиваний: 7
Учитывая в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.
В контексте концепции устойчивого развития важное значение имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объектов животного мира, в отношении недр в действующем законодательстве требования о нормировании не установлены.
Законом установлен юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.
В виду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий и иных объектов, достоинством Закона является положение об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 38).
В условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является требование статьи 53 о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.
Новый Закон предусматривает установление зон экологического бедствия (ст. 57). Им исключены зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые регулировались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе отсутствовали четкие критерии, разграничивающие эти две зоны. На практике эти положения не применялись.
Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).
Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о материальной ответственности за экологические правонарушения как не содержащая экологических характеристик.
В целом специалистами Федеральный закон "Об охране окружающей среды" резко критикуется по многим основаниям <41>. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также учтены два ряда факторов: а) произошедшие изменения социально-политического и экономического устройства; б) результаты проведенной в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое законодательство. Он содержит множество декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилистическими погрешностями.
--------------------------------
<41> См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права <42>. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер. Элементы этого механизма - экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие - служат достижению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.
--------------------------------
<42> См.: Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. N 11. С. 64 - 75.
На практике в силу дефектов он не сможет вполне реализовать свою роль.
6. Экологическое законодательство
Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.
Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, относятся:
- Федеральный закон "Об экологической экспертизе";
- Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";
- Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";
- Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".
Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:
- Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";
- Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";
- Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";
- Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";
- Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";
- Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";
- Федеральный закон "Об охране озера Байкал";
- Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство - это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";
- Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства";
- Федеральный закон "О мелиорации земель";
- Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";
- Федеральный закон "О землеустройстве";
- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";
- Водный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";
- Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";
- Федеральный закон "О животном мире";
- Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".
Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.
7. Гражданское, конституционное, административное,
предпринимательское, уголовное и иное законодательство
как источник экологического права
В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены: Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Федеральным законом от 9 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"; Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др.
Отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, по обеспечению выполнения правовых требований природопользования и охраны окружающей среды регулируются также Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном суде Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 14 декабря 1995 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Арбитражным процессуальным кодексом РФ (принят 5 мая 1995 г.); Уголовным кодексом Российской Федерации (принят 24 мая 1996 г.); Гражданским кодексом РФ. Частью первой (принята 30 ноября 1994 г.); Гражданским кодексом РФ. Частью второй (принята 26 января 1996 г.), Кодексом РФ об административных правонарушениях (принят 30 декабря 2001 г.) и др.
8. Нормативные правовые акты Президента РФ,
Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств
в системе источников экологического права
Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.
Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.
А. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстраций назовем Указ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации"; Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"; Указ от 6 июля 1994 г. "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей"; Указ от 22 ноября 1994 г. "О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа"; Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; Указ от 29 августа 1997 г. "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере"; Указ от 21 июля 2007 г. N 933 "О дне эколога"; Указ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".
Б. В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.