ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 24.10.2020
Просмотров: 8009
Скачиваний: 7
Особая экологическая беда в России - зоны радиоактивного заражения на Урале, образованные вследствие аварий на производственных объектах еще в 50-ые годы, на Алтае, вследствие испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и на Новой Земле, многие области, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС. Обратим внимание на то, что несмотря на давность этих острейших проблем, о которых стало широко известно лишь сейчас, главным образом под воздействием чернобыльской катастрофы, принят ряд законов, регулирующих как режим территорий с высокими уровнями радиационного заражения, так в какой-то мере направленных на предупреждение аварий на объектах, производящих атомную энергию. К ним относятся:
- Закон РФ от 18 июня 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";
- Федеральный закон от 10 января 2002 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне";
- Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии";
- Федеральный закон от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения";
- Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов".
К этой группе относится ряд подзаконных актов, включая:
- Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. N 827;
- Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1997 г. N 264;
- Положение о государственном учете и контроле ядерных материалов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. N 962;
- Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298, и др.
Принят ряд подзаконных актов, регулирующих отношения, касающиеся стихийных бедствий, включая:
- Инструкцию по работе с обращениями граждан в системе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденную Приказом МЧС России от 31 января 2007 г. N 45;
- Положение о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах), находящихся в ведении и входящих в сферу деятельности Росстроя, утвержденное Приказом Минрегиона России от 8 ноября 2006 г. N 129;
- Положение о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное Приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 1 августа 2006 г. N 171.
Отмечая некоторый прогресс в развитии правового регулирования предупреждения экологически опасных ситуаций и действий в этих ситуациях в отдельных сферах - в промышленности, при строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, - обращаем внимание на то, что пока не создан правовой механизм обеспечения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортной системы.
3. Правовые меры предупреждения
экологически неблагоприятных ситуаций
Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оценить социальную, экологическую и иную опасность такой деятельности, устранить или предотвратить ее, принять необходимые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.
В отношении стихийных бедствий задача состоит прежде всего в том, чтобы предугадать эти события, а также своевременно подготовиться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материального ущерба либо минимизировать их.
Под воздействием чернобыльской катастрофы в России начиная с 1991 г. реализовывалась Федеральная научно-техническая программа "Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" ("Безопасность"). Она была весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов. В ее рамках разрабатывались и осуществлялись актуальные технические, экономические, правовые и иные проекты, в том числе законодательные, подготавливались научные труды <128>.
--------------------------------
<128> Право и чрезвычайные ситуации. Сборник статей. М., 1992; Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). Сборник статей. М., 1994; Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002.
Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. N 1098 была утверждена новая Федеральная целевая программа - "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года".
Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедствий, в регулировании управления в данной сфере. Исходя из общественной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных ситуаций в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе всесторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф. В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплуатации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию стихийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных ситуациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.
3.1. Правовое регулирование предупреждения аварий
Речь идет о таких авариях на технических объектах, которые имеют экологические последствия. Под аварией понимается взрыв, пожар, неконтролируемые выбросы опасных веществ, повреждение технических устройств, происшедшее по конструктивным, производственным, технологическим или эксплуатационным причинам, а также по причинам случайных внешних воздействий, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и природной среде, материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Предупреждение аварий на технических объектах может обеспечиваться посредством правового регулирования требований технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплуатации: промышленных объектов; энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортных систем; иных технических объектов.
Наиболее значимым актом в данной сфере является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Закон определяет юридически значимые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся предприятия или цеха, участки, площадки или иные производственные объекты, если на них:
- получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;
- используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;
- используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;
- получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов.
К опасным веществам, при обращении с которыми производственный объект причисляется к опасным, относятся воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды.
Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:
- лицензирование деятельности в области промышленной безопасности;
- определение требований к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте;
- определение требований промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, а также к их эксплуатации;
- определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производственном объекте;
- экспертиза промышленной безопасности;
- разработка декларации промышленной безопасности;
- обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
- осуществление надзора в области промышленной безопасности;
- осуществление производственного контроля на объекте;
- применение мер юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности.
3.2. Правовое регулирование прогнозирования
стихийных бедствий и подготовленности к ним
В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-первых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать отрицательные их последствия для себя и окружающей среды. 28 июля 1976 г. в Китае произошло землетрясение, в результате которого в г. Таншань погибли сотни тысяч людей. Ученые Института геологии при государственном сейсмологическом бюро утверждают, что этой трагедии можно было в значительной мере избежать. Они предупреждали руководство страны о приближающейся катастрофе <129>.
--------------------------------
<129> Зеленый мир. 1997. N 3. С. 2.
Человек может обезопасить не только себя, но при определенных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавино-, селеопасности, наводнений и т.п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. В некоторой мере обеспечение требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено ст. 47 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г.
Кодекс не допускает, в частности, подготовку и реализацию проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства без выполнения соответствующих инженерных изысканий. Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в том числе и о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.
Хотя люди и природа достаточно страдали и продолжают страдать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Фрагментарные правовые меры предусмотрены отдельными правительственными постановлениями и нормативными актами субъектов РФ. Наиболее значимыми актами можно считать Положение о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное Приказом Росгидромета от 1 августа 2006 г., и Положение о функциональной подсистеме защиты городов, населенных пунктов от аварий, катастроф и стихийных бедствий, утвержденное Приказом Минрегиона России от 8 ноября 2006 г.
Основными задачами функциональной подсистемы предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:
- непрерывное наблюдение за сейсмической и гидрофизической обстановкой в Тихом океане и Дальневосточных морях в целях обнаружения подводных землетрясений и регистрации цунами;
- расчет характеристик цунами;
- своевременное предупреждение органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, организаций (предприятий) и населения Дальневосточного региона об угрозе цунами и оповещение об отмене угрозы цунами;
- поддержание необходимого уровня технического оснащения элементов подсистемы, обеспечивающего своевременное получение достоверной информации о цунами, ее обработку и передачу по каналам связи согласно установленным схемам;
- цунамирайонирование территорий и выдача рекомендаций по безопасной деятельности в прибрежной зоне Дальнего Востока России;
- обучение и подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях, вызванных цунами;
- осуществление взаимодействия с зарубежными службами предупреждения о цунами в Тихоокеанском регионе.
Органами повседневного управления данной функциональной подсистемы являются:
- центры предупреждения о цунами и дежурные смены территориальных управлений Росгидромета;
- центры управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России в Дальневосточном регионе;
- информационные центры, дежурные (дежурно-диспетчерские службы) территориальных органов Геофизической службы РАН, МЧС России, Мининформсвязи России, администраций субъектов РФ в Дальневосточном регионе;
- единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;
- дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).
В связи со слабостью правового регулирования отношений по поводу стихийных бедствий в Федеральном законе о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера актуальной является задача принятия специального Федерального закона "О стихийных бедствиях". Этот закон должен всесторонне регулировать отношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации и возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был подготовлен по заказу МЧС России в 2000 г. автором учебника совместно с профессором Б.Н. Порфирьевым <130>. Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.
--------------------------------
<130> См.: Бринчук М.М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002. С. 7 - 29.
4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий
Экологически опасные ситуации существуют на некой ограниченной территории. По оценкам Минприроды России, на весьма значительной части территории страны, в северных районах страны, хозяйственно мало освоенных, занимающей до 40%, окружающая среда является вполне благоприятной.