Файл: Антикоррупционные программы государственных органов и органов местного самоуправления. Опыт и проблемы реализации.pdf
Добавлен: 14.07.2023
Просмотров: 256
Скачиваний: 2
Можно выделить несколько основных национальных стратегий по борьбе с коррупцией: системное устранение причин коррупции, «война» с коррупцией , смешанная (системная) стратегия и др. Стратегия системного устранения причин коррупции в основном реализуется странами Скандинавии (Финляндия, Швеция, Норвегия) и главный упор здесь сделан на профилактику коррупционных проявлений (выявление и устранение причин коррупции). По факту она оказалась наиболее эффективной, поскольку обеспечивает «пресечение корней коррупции», снижение её уровня, но результат её реализации проявляется лишь в длительной перспективе. «Война» с коррупцией предполагает выявление и жёсткое пресечение фактов коррупции (Китай, Куба, Сев. Корея). Здесь борьба идёт с последствиями коррупции, а не с её причинами. Эта стратегия не обеспечивает снижения уровня коррупции, а лишь влечёт за собой развитие её в иных (неизвестных правоохранительным органам) направлениях. Смешанная (системная) стратегия - включает и профилактику, и борьбу с фактами коррупции, и устранение её негативных последствий (её реализует большинство развитых стран мира).
В России Среди многих апробированных в антикоррупционной практике средств особое место занимают программы (планы) противодействия коррупции, которые, как правило, носят комплексный организационно-правовой характер. Первые антикоррупционные программы в субъектах Российской Федерации появились в 90-х годах прошлого века как модный атрибут региональной социальной политики, направленный на повышение доверия населения к региональным органам государственной власти, а не как реальный инструмент противодействия коррупции. Хотя отдельные специалисты уже тогда увидели в антикоррупционных программах, при их очевидной инструментальной ограниченности, что они во взаимосвязи и взаимодействии с другими элементами антикоррупционной политики могут превратиться в эффективное средство противодействия коррупции на региональном уровне. На региональном уровне задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена лишь в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где наравне с региональным антикоррупционным законодательством стали приниматься региональные антикоррупционные программы как инструмент организации и управления этим сложным направлением региональной политики. В 2008 году была принята Программа содействия Президенту Российской Федерации по противодействию коррупции. Данная программа была разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции", положениями «Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации» от 5 ноября 2008 года и на основании «Национального плана противодействия коррупции», утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. (Пр-1568). Целью программы является консолидация организационно-правовых возможностей и общественно-институционального авторитета российских некоммерческих общественных организаций с целью оказания гражданского содействия Президенту Российской Федерации в области совершенствования государственной политики по противодействию коррупции, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием служебного положения, обеспечения норм служебной этики государственными служащими, создания благоприятных условий для экономического развития страны.
Лишь после того, как проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне и утверждения Президентом России в июле 2008 года вышеназванного Национального плана противодействия коррупции, а также принятия вслед за ним целого блока федерального антикоррупционного законодательства в 2008-2010 годах, большинство субъектов Российской Федерации в спешном порядке стали принимать собственные организационно-правовые программные документы на среднесрочную перспективу аналогичные федеральным. В одних случаях главы субъектов РФ принимали региональные документы в виде краткосрочных планов, в других вносили изменения в действующие региональные антикоррупционные программы или принимали новые.
Как показывает региональная антикоррупционная практика, именно в этот период в большинстве субъектов Российской Федерации в региональном антикоррупционном законодательстве закрепляется антикоррупционное программирование как один из инструментов противодействия коррупции. Значительная доля субъектов Российской Федерации в своем антикоррупционном законодательстве рассматривают программы противодействия коррупции как универсальное комплексное средство региональной антикоррупционной политики. Об этом, в частности, можно судить по содержанию положений регионального антикоррупционного законодательства, посвященному правовому регулированию антикоррупционного программирования. В нем, обычно, имеется статья, содержащая стандартное определение региональной антикоррупционной программы, её заказчика и исполнителей, а также дается характеристика основных видов антикоррупционных программ (ведомственных и/или муниципальных), разрабатываемых на территории субъекта Российской Федерации. Хотя имеются и такое региональное антикоррупционное законодательство, в котором эта организационно-правовая мера противодействия коррупции не предусмотрена, либо предусмотрена, но не раскрывается её содержание и предназначение.
Таким образом антикоррупционная программа, действующая на сегодняшний момент в России в рамках антикоррупционной политики представляет собой составную часть административной реформы, предусматривающей системные преобразования, направленные на изменение установок, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан. Для осуществления данной программы ведется работа по следующим направлениям: а) введение в действие комплекс законов, в которых предусмотрены меры противодействия коррупции; б) осуществление изменений в методах государственного регулирования экономикой и социальной сферой; в) укрепление подразделений правоохранительных органов, занятых борьбой с коррупцией; г) реализация мер организационного характера в ведомствах с целью предупреждения и пресечения коррупционного поведения; д) мобилизация усилий институтов гражданского общества по противодействию коррупции; е) разворачивание системы гражданского просвещения, включающую в себя обучение антикоррупционному поведению. Усилению борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти призвана способствовать созданная в составе Государственной Думы третьего созыва Комиссия по борьбе с коррупцией, являющаяся постоянно действующим органом нижней палаты. Таким образом, действующая антикоррупционная программа является комплексной мерой антикоррупционной политики, обеспечивающей согласованное применение правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мер, направленных на предупреждение коррупции, достижение наибольшей эффективности мер пресечения, ответственности и возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.
Для «запуска» эффективной антикоррупционной политики в России необходимы стартовые институциональные инновации. Одной из них является реформирование органов внутренних дел России - в частности, создание специальных антикоррупционных подразделений , нацеленных на противодействие элитной коррупции. Создание государственной системы антикоррупционного мониторинга позволит замерять уровень развития коррупции в разных сферах жизни и регионах России на основе макро-и микроэкономических статистических показателей, а также социологических опросов общественного мнения.
1) организация осуществления антикоррупционного мониторинга (с целью определения уровня коррупции, выявления наиболее типичных коррупциогенных факторов, а также определения действенности уже реализуемых антикоррупционных мер);
2) создание при Главе муниципального образования (обычно в муниципальных районах и городских округах) Совета по противодействию коррупции, наделённого совещательными и координационными полномочиями;
3) учреждение в составе кадровых органов муниципального образования специальных подразделения по профилактике коррупции (либо назначение специального должностного лица кадровой службы, которое должно непосредственно решать данную задачу) и наделение их соответствующими полномочиями;
4) формирование комиссии по контролю за соблюдением требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, а также создание условий для её нормального функционирования (не менее 25% её численности должны составлять представители общественности);
5) внедрение (формирование) системы внутреннего контроля (особенно в местах повышенного риска коррупции) и обеспечение её функционирования;
6) учреждение процедур конструктивного взаимодействия органов местного самоуправления с правоохранительными структурами, функционирующими на территории муниципалитета (органы прокуратуры, МВД, ФСБ и др.);
7) назначение лица (лиц), непосредственно проводящих антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов (их проектов) и обеспечение ему (им) благоприятных условий работы;
8) определение перечня муниципальных должностей и должностей муниципальной службы с повышенным риском коррупции и установление особого порядка их замещения;
9) назначение должностного лица, уполномоченного на проверку достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых муниципальными служащими и гражданами, претендующими на замещение определённых должностей муниципальной службы, и наделение его соответствующими полномочиями;
10) организация проверки сведений, представляемых муниципальными служащими (в том числе о доходах и расходах), а также соблюдения ими антикоррупционных ограничений и запретов;
11) организация приёма, рассмотрения и разрешения в соответствии с законом обращений граждан и юридических лиц, содержащих сведения о коррупционной деятельности должностных лиц (организация личного приёма граждан должностными лицами местного самоуправления, создание т.н. «электронных приёмных, «телефонов доверия» и пр.);
12) периодическое (как минимум, один раз в квартал) проведение совещаний (с участием представителей правоохранительных органов) по вопросам правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции;
13) организация антикоррупционного обучения муниципальных служащих на основе специальных планов;
14) формирование кадрового резерва и организация антикоррупционного обучения и воспитания входящих в него лиц;
15) обеспечение возможности присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления;
16) создание официального сайта муниципального образования в сети Интернет и его администрирование;
17) формирование (определение) организационной структуры (органа, уполномоченного должностного лица), ответственного за организацию работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, а также определение их полномочий;
18) оборудование мест свободного доступа граждан к сети Интернет;
19) создание организационных условий для получения муниципальных услуг по принципу «одного окна»;
20) размещение на сайте муниципального образования определённой действующим законодательством информации (в том числе и по вопросу противодействия коррупции);
21) организация антикоррупционного мониторинга и социологических исследований на предмет оценки уровня восприятия коррупции в различных целевых группах (студенты, призывники, медицинские работники и пациенты медицинских учреждений и др.);
22) обеспечение возможности осуществления общественного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок
23) организация взаимодействия с представителями политических партий и общественных объединений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования по вопросам противодействия коррупции;
24) разработка специальных памяток для населения, разъясняющих сущность коррупции, её общественную опасность, а также порядок поведения граждан при попадании в ситуации
25) организация публикаций в средствах массовой информации всевозможных материалов по вопросам противодействия коррупции;
26) использование для позитивного воздействия на сознание населения возможностей социальной рекламы;
27) периодическое опубликование отчётов о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики и прочее.
Зарубежный опыт противодействия коррупции свидетельствует о том, что усилия по борьбе с коррупцией не дают результата, как правило, в том случае если отсутствует важнейшая составляющая этой борьбы - участие в ней гражданского общества. Причем, очевидно, что данная проблема явно выходит за рамки реализации антикоррупционной государственной стратегии. Как показывает анализ современной и исторической практики, российское государство с неохотой воспринимает гражданское общество в качестве партнера, вспоминая о нем лишь в случаях, когда необходимо мобилизовывать усилия общества как это было, например, в годы Великой Отечественной войны, а также реализации масштабных проектов (целина, БАМ и другие). Гражданское общество может обладать знаниями и связями, необходимыми для решения проблем, касающихся всех, в том числе проблемы коррупции, которыми не обладают ни органы государственной власти (местного самоуправления), ни частный сектор. И в его интересах вести борьбу против коррупции, поскольку главной ее жертвой становится именно гражданское общество. По мере того, как власть перемещается от центра к руководителям на местах, в сферу коррупции начинают вовлекаться новые действующие лица на местном уровне, состоящие, как правило, в непосредственном контакте с гражданским обществом. Таким образом, гражданское общество, благодаря знанию местных проблем, в принципе получает возможности выявлять, контролировать, и в зародыше пресекать коррупцию в системе местного самоуправления, которыми не обладает никто. В свою очередь это может стать хорошей тренировочной базой, необходимых для борьбы с коррупцией на общенациональном уровне. Для этого необходимо предпринять целый комплекс мер. Прежде всего, необходима, государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Помимо этого, в поддержке нуждается также деятельность общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию. Это необходимо для того, что повысить ответственность самого гражданского общества в решении задач по противодействию коррупции, а также исключить случаи недобросовестного использования антикоррупционной проблематики в интересах достижения конъюнктурных политических целей, нанесения ущерба международному имиджу России. Люди должны осознать всю серьезность проблем, связанных с коррупцией, а также увидеть, что можно сделать для борьбы с ней. Степень доверия общества зависит скорее от того, как эти меры осуществляются и какое воздействие они оказывают на поведение государственных служащих и общества в целом.